De Raad van State, fuik voor burgers

De Raad van State wordt bekritiseerd omdat hij bij vreemdelingenzaken vaak de kant van de overheid kiest. De raad heeft ook weinig daadkracht.

Lagere rechters klagen openlijk over de Raad van State als hoogste rechtscollege in vreemdelingenzaken. Zij vinden deze te ‘gouvernementeel’. Zo’n openlijke kritiek is ongebruikelijk, maar niet uit de lucht gegrepen. Eerder deze maand wees het – nog hogere – Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg onze Raad van State terecht.

Vreemdelingenzaken zijn een aparte categorie in de administratieve of bestuursrechtspraak, die gaat over allerhande geschillen tussen burger en overheid, zoals de menigte aan vergunningen die dit land kent. Hoe staat het daarmee? Nog niet zo lang geleden was er juist omgekeerde kritiek, met name van oud-minister Jos van Kemenade, dat de rechter het openbaar bestuur onnodig dwars zou zitten.

In werkelijkheid vertoont de bestuursrechtspraak de laatste tien jaar een „opmerkelijke passiviteit”, betoogde de Groningse hoogleraar L.J.A. Damen eind 2005 op het symposium ‘Partij-autonomie of materiële waarheid?’ (uitgave Boom Juridisch). De centrale vraag was de verhouding tussen de opdracht van de rechter om zijn uitspraak te laten berusten op een juiste vaststelling van de feiten en de vrijheid van de partijen in een geding hun eigen opstelling te kiezen.

Tussen die twee zaken zit een spanning. Een rechter kan doorvragen tot hij blauw ziet, als procespartijen om hun moverende redenen niet het achterste van de tong willen laten zien. Maar dan moet de rechter wel doorvragen.

Dit nu is in bestuursrechtelijke zaken zeer de vraag, afgaande op Damen. Zijn kenschets doet denken aan Kafka. De wetgever heeft de rechter in 1994 een uitdrukkelijke bevoegdheid gegeven om een vooronderzoek te houden waarin hij stukken kan opvragen, getuigen kan horen en dergelijke. Damen heeft echter de „stellige indruk dat dit vooronderzoek in feite is afgeschaft”. Ergo: de burger moet zelf maar het vooronderzoek houden. Hij tast daarbij in het duister, omdat hij niet weet wat de rechter straks zal willen weten. „Een gevecht heuvelopwaarts in dichte mist.”

Over getuigen gesproken: het lijkt volgens de Groningse hoogleraar soms wel of bestuursrechters een hekel hebben aan het horen van getuigen. Zelfs op de zitting. Toch maakt dat verschil. Ambtenaren willen nogal eens ontkennen een toezegging te hebben gedaan. Als de bestuursrechter in dergelijke gevallen de ambtenaar hoort „met de vingers in de lucht en de dreiging van meineed” is dat wat anders dan „de blote ontkenning in een verweerschrift”. De tijdsdruk die de rechtbanken zich door „de alom oprukkende managerskaste” hebben laten opleggen, werkt echter „passiviteit en confectierechtspraak” in de hand.

De modale burger is een oneshotter (afgezien van een enkele veelprocedeerder) die minder geld – en deskundige hulp – heeft dan een bestuursorgaan, dat de kosten doorgaans kan afwentelen op de belastingbetaler. Overheidsinstanties zijn repeat players, routiniers, zoals staatsraad prof. Van Buuren het eens noemde. Zij hebben er bovendien een handje van het aan te laten komen op een uitspraak van de rechter – ook al weten ze wel dat ze ongelijk hebben. Winnen ze toch, dan is het mooi meegenomen. Verliezen zij, dan kunnen ze altijd de schuld afschuiven op de rechter.

Damen staat niet alleen in zijn kritiek. Zijn Limburgse collega A.C.Q. Tak heeft een boze dikke pil geschreven met een radicaal alternatief voor de geldende bestuursrechtspraak. Dat alternatief is zwaar bekritiseerd, niet in de laatste plaats door staatsraad T. Drupsteen. Toch kon deze op een symposium volgens Lex van Almelo in de Staatscourant niet ontkennen dat Tak een punt heeft met zijn indringende vraag of de Raad van State als hoogste administratieve rechter niet regelmatig te terughoudend is in zijn toetsing van de overheid en te veel respect betoont voor de bestuurlijke beoordelingsruimte en beleidsvrijheid. Advocaat en onderzoeker Tijn Kortmann betoogde in oktober in een Utrechts proefschrift dat de rechter bij schadeclaims tegen de overheid de burger in een achterstandspositie plaatst, terwijl dat eigenlijk niet behoort. De rechter schrijft vaak onnodige omwegen voor. Hij heeft ook extra eisen om claims voor schade die pas achteraf blijkt, te blokkeren.

De bestuursrechtelijke procedure wordt vaak vergeleken met een ‘fuik’, waarin de burger steeds minder alternatieven ter beschikking staan om zijn rechten geldend te maken. Dat doet denken aan het ‘tunnelzicht’ dat in strafzaken zo’n probleem is gebleken. Voor het strafrecht is oud-minister Donner van Justitie met een verbeterplan gekomen. Tijd voor een vergelijkbaar initiatief in het bestuursrecht?

Mr. F. Kuitenbrouwer is medewerker van NRC Handelsblad.

kuitenbrouwer@nrc.nl

    • Frank Kuitenbrouwer