Miljardendans om migranten

Migranten zijn een machtig wapen tegen armoede. Honderden miljarden sturen zij naar hun land van herkomst. Amerikaanse banken springen hier massaal op in. Maar Nederlandse banken laten de markt links liggen. ‘Wellicht omdat het de moeite niet is’, zegt een Nederlandse deskundige in Oxford.

Kogelgaten in een kantoor van Western Union in Ramallah, op de Westelijke Jordaanoever. Migranten zijn vaak afhankelijk van Western Union. Foto AFP People look at the shot-up shop window of a money transfer store in the West Bank city of Ramallah 08 January 2007. At least four stores owned by Hamas movement sympathizers were vandalized overnight by unknown assailants. Tensions between rival Palestinian factions simmered in the occupied West Bank, with stores of Hamas supporters vandalized and the attempted kidnapping of a Hamas mayor, security sources said. AFP PHOTO / ABBAS MOMANI AFP

Met zijn betalingsbewijs in de hand verlaat Ismael (45) een filiaal van geldtransactiekantoor Western Union in Amsterdam. Ismael – geboren in Marokko, beroepshalve verpakker en „lang geleden” naar Nederland gemigreerd – heeft net 400 euro overgemaakt naar familie in Marrakech. Dat doet hij een keer of vier per jaar. Ismael: „Zodat mijn broer een nieuwe marktkraam kan kopen.”

De bescheiden bedragen van Ismael zijn onderdeel van een reusachtige geldstroom. Wereldwijd stuurden migranten vorig jaar naar schatting van de Wereldbank 204 miljard euro naar familie en kennissen in hun land van herkomst – acht keer zo veel als alle Nederlanders bij elkaar uitgaven in de supermarkt.

Het gros van de geldzendingen,152 miljard euro, ging naar ontwikkelingslanden (zie ‘Overmakingen in vijf jaar meer dan verdubbeld’). Nog wat cijfers: de Derde Wereld ontvangt twee keer zoveel geld aan overmakingen als aan ontwikkelingshulp, blijkt uit cijfers van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en de Wereldbank. Met overboekingen is 300 keer zoveel geld gemoeid als met microkrediet, het veelgeprezen principe van persoonlijke leninkjes aan armen, waarvoor de bedenker vorig jaar de Nobelprijs voor de Vrede kreeg. En: worden de informele geldzendingen meegeteld, die niet lopen via banken en transactiekantoren maar via de lastig te traceren weg van belhuizen, underground bankers of simpelweg de broekzak, dan ontvangen ontwikkelingslanden zelfs het dubbele, schat het IMF, 300 miljard euro.

Het IMF noemt de overmakingen „onderwerp van optimisme en euforie zonder precedent”. De reusachtige omvang maakt migrantengelden zeer effectief in de strijd tegen armoede, vooral omdat ze privaat bezit zijn en dus niet – zoals met ontwikkelingshulp wel eens gebeurt – aan de strijkstok van corrupte ambtenaren blijven hangen of schulden creëren, met alle renteverplichtingen van dien. Overgemaakt geld vormt een financiële injectie van jewelste voor arme economieën: de Wereldbank schat dat overmakingen in arme landen leiden tot een afname van het aantal inwoners onder de armoedegrens met wel 20 procent. En de potentie is nog aanzienlijk groter.

Multilaterale instellingen als Wereldbank, IMF en OESO menen namelijk dat het geld nog effectiever is indien migranten het versturen via commerciële banken. Een bank probeert altijd haar toevertrouwd geld uit te lenen tegen een hogere rente. Zo verdienen de banken geld en vermeerdert de geldwaarde van de overboekingen zich als het ware vanzelf, wat iedereen ten goede komt. De Wereldbank is dan ook voorstander van ‘formalisering’ van de overmakingen – banking the unbanked.

Zo lijkt de ideale situatie te ontstaan: het belang van banken dat samenvalt met het ideaal van ontwikkelingsorganisaties. En dat gaat weer mooi samen met de trend van de laatste jaren waarin ontwikkelingshulp aansluiting zoekt bij projecten waarbij de doelgroep zelf is betrokken. Maar de werkelijkheid is anders.

Veruit de meeste geldzendingen worden óf informeel verstuurd (bijvoorbeeld via hawala-banken, zie ‘Hawala laat geen sporen na’) óf zoals Ismael doet via een transactiekantoor. Western Union beschikt over een fijnmazig mondiaal netwerk van een kwart miljoen transactielocaties. Omdat transactiekantoren – anders dan banken – geen betaalrekeningen aanbieden, hebben zij ook geen ‘multiplier-effect’. Economische potentie blijft onbenut.

Neem Nederland. Marokkaanse en Surinaamse Nederlanders sturen jaarlijks zo’n 200 miljoen euro naar Marokko en Suriname. Dat blijkt uit onderzoeken naar deze gemeenschappen door de Consumentenbond, het ministerie van Financiën en NFX, het samenwerkingsverband tussen Nederlandse banken en overheid dat bancaire kennis in ontwikkelingslanden promoot. Bijna de helft gaat via een transactiekantoor, maar een kwart via een bank. „Banken zijn duur, zeker gelet op de kleine bedragen die migranten per keer overmaken”, zegt Dilip Ratha. Hij is topeconoom van de Wereldbank en geldt door zijn publicaties als wegbereider van de consensus die tegenwoordig onder multilaterale instellingen heerst over het potentiële belang van overmakingen.

In de pauze van een congres in Londen over geldzendingen neemt Ratha de tijd voor een wandeling langs de Theems. Uitkijkend op het financiële hart van Europa wijst hij op het verschil tussen de tarieven die banken in rekening brengen (10 à 15 procent van het overgemaakte bedrag) en informele netwerken (2 à 3 procent). Hoewel transactiekantoren nog hogere tarieven hanteren (15 à 20 procent), sturen migranten het vaakst hun geld via deze kantoren. Dat komt, zegt Ratha, doordat migranten terugschrikken voor een echte bank. Migranten vinden een echte bank te ingewikkeld. Of voor een bankrekening – die vereist is voor ‘formele’ overmakingen – komen ze niet in aanmerking omdat ze illegaal zijn. „Migranten zijn vaak afhankelijk van Western Union.” Western Union behaalde in het derde kwartaal van 2006 een nettowinst van 199 miljoen euro, en een operationele marge van bijna 30 procent.

De oplossing zit hem volgens Ratha in meer concurrentie tussen banken en transactiefirma’s. „Zodat tarieven transparant worden en klanten de goedkoopste aanbieder kunnen kiezen. Europa moet een voorbeeld nemen aan de VS.” (zie ‘Amerikaans bankensucces’). Maar een ommekeer lijkt in Europa niet ophanden.

„Banken zien hier overmakingen niet als big business”, rapporteerde de Utrechtse hoogleraar Economie Brigitte Unger aan het ministerie van Financiën. Zo zijn Nederlandse banken nauwelijks actief in Marokko. In Suriname zijn ze afwezig. Alleen Rabobank denkt na over diensten speciaal voor immigranten (zoals halal-hypotheken). „Een gemiste kans”, vindt het ministerie, gelet op de markt van 1,7 miljoen niet-westerse immigranten in Nederland. Door nu overboekingen makkelijker te maken, vergaart een bank cliëntèle die later wellicht een lucratieve lening afsluit, is de redenering.

Helemaal onbegrijpelijk is de opstelling van de Nederlandse banken niet. In 2006 is uit de VS alleen al naar Mexico 18,5 miljard euro overgemaakt. De 200 miljoen euro die Marokkaanse en Surinaamse Nederlanders overmaken steekt daarmee vergeleken natuurlijk bleekjes af. „Bovendien moeten banken hun producten opsplitsen naar nationaliteit”, zegt Hein de Haas, expert op het terrein van overmakingen aan de Universiteit van Oxford. „Dat is in Nederland wellicht de moeite niet.”

En dan is er natuurlijk 11 september 2001. Sindsdien eisen overheden meer inzicht in internationale geldstromen om de financiering van terrorisme te voorkomen. Dit streven is nog versterkt door de strijd tegen geldwitwasserij. De Haas: „11 september heeft migratie gedefinieerd als veiligheidsprobleem.”

Striktere regels laten zich bezwaarlijk rijmen met het ‘lokken’ van migranten naar banken. Dat vereist immers juist een toegankelijker systeem, zegt Ratha. Het komt er dus op aan om een evenwicht te vinden. „De regelgeving voor overmakingen moet inderdaad een balans vinden tussen tegengaan van witwasserij en terreurfinanciering, en het vergemakkelijken van geldstromen tussen hardwerkende migranten en hun families thuis via formele kanalen.”

Nederland is nou niet bepaald een voorbeeld van hoe het moet, vindt Ratha. De vergunningsvereisten voor overmakingskantoren zijn hier strenger geworden na 11 september. Er moet nu vaker verantwoording worden afgelegd aan toezichthouder De Nederlandsche Bank (DNB). Dat kost extra geld. Voor „vooral kleine kantoren is de winstgevendheid te gering om de inschrijving [bij DNB] voort te zetten”, constateerde de Consumentenbond in 2005. Een trits Turkse en Marokkaanse banken heeft haar activiteiten in Nederland gestaakt. De Haas: „Terwijl juist banken uit Marokko hier producten aanboden speciaal voor migranten.”

Ratha wijst opnieuw naar de VS als het goede voorbeeld. De Amerikaanse overheid onderwierp banken na 11 september 2001 juist aan minder strenge legitimatie-eisen voor immigranten. Paradoxaal? Die aanpak verlaagt de drempel om een bankrekening te openen, wat overboekingen uit de (semi-)illegaliteit trekt – en dus financiering van terrorisme bemoeilijkt. In Europa leidde dezelfde intentie tot een omgekeerde aanpak: verscherping van de regels. Met als gevolg dat migranten zoals in Nederland aangewezen raken op informele kanalen, waarop het moeilijk toezicht houden is. „Averechts”, constateert Ratha.

Minister Zalm van Financiën concludeerde vorig jaar dat Nederland inderdaad te strenge voorwaarden hanteert voor geldovermakingen. Nederland is het enige EU-land waar een transactiekantoor over een (kostbare) bankgarantie moet beschikken. Zalm bekende dat dit niet alleen nadelig is voor migranten en voor het tegengaan van terreurfinanciering, maar ook voor de concurrentiepositie van Nederlandse banken. Tekenend is dat de Europese Commissie werkt aan een richtlijn ter harmonisering van de vergunningsvereisten van financiële instellingen, waarin een bankgarantie nadrukkelijk niet is opgenomen. Financiën werkt intussen aan soepeler regels.

Prachtig allemaal, zegt De Haas, maar door alle nadruk op initiatieven van westerse overheden en banken zou je bijna vergeten dat er aan het andere uiteinde van het overmakingstraject nog een boel moet gebeuren. „Het probleem ligt uiteindelijk ook bij het land waar het geld heengaat”, meent hij, „maar wat kunnen wij daaraan doen?” Als voorbeeld noemt De Haas de afwezigheid van een betrouwbaar financieel systeem in ontwikkelingslanden. Of het ingebakken wantrouwen bij veel inwoners jegens hun eigen overheid. De Haas, die onderzoek doet naar migrantengelden in Marokko: „Ik weet van mensen daar die overmakingen wilden gebruiken voor investeringen in landbouw, maar geen eigendomspapieren konden krijgen voor de grond. Dan kijk je wel uit.”

Kan de effectiviteit van overmakingen misschien ook worden vergroot door ze te koppelen aan microkrediet? Ratha wijst op praktische belemmeringen. „Instellingen voor microkrediet mogen vaak geen deposito’s hebben, of vreemde valuta aannemen.” En De Haas is „sceptisch” over een koppeling. Hij wijst op het private karakter van geldzendingen. „Bij microkredieten moeten migranten geld in een pot stoppen die de hunne niet is.”

Ontwikkelingsorganisaties hebben ook interesse om greep te krijgen op de enorme overmakingenmarkt. Zij ondersteunen graag projecten geïnitieerd door migrantenorganisaties, zoals de Mexicaanse overheid doet door iedere dollar die zo’n organisatie vanuit de VS terugstuurt te verdriedubbelen. De Haas: „Lovenswaardig, maar je moet daarvan geen geweldige impact verwachten. Individuele overmakingen zijn nog altijd een veelvoud van collectieve.”

Zijn er nog andere mogelijkheden om overmakingen uit de financiële schemerzone te halen? De Haas: „Je kunt illegale immigranten legaliseren. Die sturen hun geld dan sneller terug via de bank.” Ratha hoopt dat Europa leert van de Amerikaanse mentaliteit. De VS hebben het niet alleen om commerciële en veiligheidsredenen eenvoudiger gemaakt om geld over te maken, legt hij uit, maar ook vanuit het motief van integratie. „Mexicanen maken nu gebruik van Amerikaanse banken. Dat vergroot hun betrokkenheid bij de Amerikaanse samenleving.”