De Raad van State versus de vreemdeling

De Raad van State heeft het laatste woord over asielzoekers. Maar dit rechtscollege is volgens negen vreemdelingenrechters te veel op de hand van de minister van Vreemdelingenzaken. ‘Verdonk heeft een zalige tijd gehad.’

Kapstok in het gebouw van de Raad van State in Den Haag Foto Roel Rozenburg DENHAAG:3JAN2002 Raad van State. FOTO ROEL ROZENBURG Rozenburg, Roel

Een jaar of twee geleden bezochten drie Amsterdamse vreemdelingenrechters de Rotterdamse bajesboot ‘Reno’, waar illegale vreemdelingen op hun uitzetting wachten. De meesten hebben geen strafbare feiten gepleegd. De rechters wilden kijken of hun grondrechten niet werden geschonden.

Na hun bezoek vonden ze dat dat wel zo was. Op de bajesboot was weinig recreatie en nauwelijks privacy, de vreemdelingen deelden met zijn vieren een cel. Ook andere rechten – post krijgen en versturen, bezoek ontvangen – werden volgens de rechters onvoldoende gehonoreerd. Ze concludeerden dat mensen niet langer dan een half jaar op de boot zouden mogen zitten.

Rotterdamse rechters trokken in latere uitspraken dezelfde conclusie. Maar de Raad van State, de hoger beroepsrechter in het vreemdelingenrecht, vernietigde deze uitspraken. Vreemdelingenrechters mogen zich van de Raad van State niet bemoeien met het regime op bajesboten, daar zijn klachtencommissies voor. De rechters vonden dat de schending van de grondrechten hun bemoeienis rechtvaardigde. Daar ging de Raad van State niet op in.

Het woord van de Raad van State is wet. Als het goed is, leggen rechters zich er zwijgend bij neer. De Rotterdamse rechtbank deed dat, in dit geval. Maar de Amsterdammers besloten tot een voor rechters ongekende rebellie. In zogeheten ‘vervolgberoepen’, waarin de rechter beoordeelt of de vreemdelingenbewaring mag voortduren, volgen ze hun eigen lijn. Duurt het verblijf op de bajesboot langer dan een half jaar, dan moet de vreemdeling er weg. Is elders geen plaats, dan heeft de minister pech en komt hij vrij. De Raad van State kan hier niets tegen doen – vervolgberoepen zijn een speciale categorie zaken waarin hoger beroep ontbreekt.

Zo komt het dat een illegale vreemdeling die toevallig in Amsterdam voor de rechter verschijnt, op vrije voeten kan komen omdat hij langer dan een half jaar op een bajesboot zit. Elders in Nederland niet. Dat is een schending van de rechtseenheid, iets waar rechters zwaar aan tillen. Oók de Amsterdamse vreemdelingenrechters, zegt Oscar Korte, een van hen. „Maar dat je hecht aan rechtseenheid, betekent niet dat je nooit iets moet doen dat niet spoort met de Raad van State. Anders komt er nooit verandering in het systeem.” Half december bepaalde een Haagse kortgedingrechter overigens óók dat detentie op een bajesboot maar een half jaar mag duren. Daarmee hebben de Amsterdamse rechters weer een punt gescoord.

Gouvernementele agenda

‘Het systeem’ is vijf jaar oud. Op 1 april 2001 werd de nieuwe Vreemdelingenwet van kracht én kregen de vreemdelingenrechters de Raad van State boven zich, die het hoger beroep in vreemdelingenzaken ging behandelen. De combinatie van wet en Raad van State bleek streng, zowel voor de rechters als voor de vreemdeling. Zo streng, dat wetenschappers als de Amsterdamse hoogleraar migratierecht Thomas Spijkerboer betwijfelen of asielzoekers in Nederland nog een eerlijke kans hebben om te bewijzen dat ze terecht zijn gevlucht. In een artikel uit 2003 beschuldigt Spijkerboer de Raad van State van een ‘gouvernementele agenda’: steun aan het hardere vreemdelingenbeleid van de regering en een neiging dat nog verder aan te scherpen.

Nieuwe cijfers lijken dit verwijt te ondersteunen. Uit onderzoek van deze krant blijkt dat ex-minister Verdonk van Vreemdelingenzaken de afgelopen twee jaar zo’n 80 procent van haar zaken bij de Raad van State won, en vreemdelingen 4 tot 7 procent. „Verdonk heeft een zalige tijd gehad”, zegt Arriën Kruyt, wethouder in Amersfoort en oud-docent post-academische cursussen vreemdelingenrecht. Hij ziet hierin een falen van de rechterlijke controle. „Verdonk heeft altijd op de grens van het recht geopereerd, dat heeft ze zelf gezegd. Als Raad van State moet je dan extra op je qui-vive zijn. Daarvan zie je niets terug.”

Maar een woordvoerder van de Raad van State geeft een andere verklaring voor de cijfers. Verdonk won zo vaak omdat de minister (wie dat ook is) selectief in hoger beroep gaat – alleen als rechtseenheid en rechtsontwikkeling erbij gebaat zijn. Ook kunnen zijn ambtenaren vooraf goed inschatten hoe groot de kans is om te winnen. Lijkt een zaak kansloos, dan beginnen ze er niet aan. Voor vreemdelingen is dit anders, zij grijpen elke strohalm.

Deze krant vroeg negen vreemdelingenrechters hoe zij dit zien. Bij de rechters wonnen vreemdelingen veel meer zaken: vorig jaar ongeveer 30 procent, blijkt uit cijfers van de Raad voor de Rechtspraak. De twee jaar ervoor 25 en 20 procent.

De rechters zijn niet verbaasd over de hoge score van de minister bij de Raad van State. „Ik doe dit werk nu iets meer dan drie jaar”, zegt de Maastrichtse rechter René Kleijkers. „In mijn hele carrière heb ik één keer meegemaakt dat de minister haar hoger beroep tegen een door mij gedane uitspraak bij de Raad van State verloor.” De Haarlemse rechter Jaap Smit: „Dat de vreemdeling wat vaker verliest, kun je verwachten, maar je moet toch de conclusie trekken dat de Raad van State dichter bij het bestuur staat dan bij de vreemdeling.”

Kritiek op een hoger rechtscollege is voor rechters eigenlijk not done. Rechters zelf vinden het weinig productief en mogelijk riskant – de Raad van State is en blijft de baas. Dat negen rechters, verspreid over vijf rechtbanken, toch bereid zijn kritisch over de Raad van State te praten, is een teken dat ook na vijf jaar het gezag van de Raad van State op dit terrein niet is gevestigd. Aan een van de hoogste rechtscolleges van Nederland kleeft een hardnekkige verdenking van partijdigheid. Voor rechters zegt de jurisprudentie daarbij meer dan de cijfers. Drie voorbeelden van zaken waaruit volgens hen blijkt hoe de Raad van State redeneert en hoe de minister profiteert.

Voorbeeld 1

Een Chinese man zegt dat hij gevaar loopt in China wegens zijn betrokkenheid bij een illegale christelijke kerk. De ambtenaar van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) stelt hem vragen over het christendom, die hij niet allemaal naar tevredenheid beantwoordt. De IND gelooft niet dat hij christelijk is en wijst zijn asielaanvraag af. Of de man loog, doet er hier niet toe. Waar het om gaat, is in hoeverre de rechter kan toetsen of de IND de beslissing op goede gronden heeft genomen.

Een Haarlemse rechter leest het dossier en ziet dat de man ook een aantal vragen over het christendom wél goed heeft beantwoord. Hij vindt de IND-conclusie dat sprake is van een „absoluut en evident gebrek aan kennis omtrent het christendom” daarom onjuist. Maar de Raad van State tikt de rechter in hoger beroep op de vingers. Hij heeft „ten onrechte zijn eigen oordeel terzake in de plaats gesteld van dat van de tot dat oordeel bevoegde en voor dat oordeel verantwoordelijke minister”.

Het uitgangspunt dat de Raad van State hierbij hanteert is: rechters moeten het oordeel over de geloofwaardigheid van de asielzoeker overlaten aan de minister (en zijn ambtenaren van de IND).

De meeste geraadpleegde rechters zijn het met dit uitgangspunt in principe wel eens, maar vinden dat de Raad van State het erg ruim toepast. „Ik kan me voorstellen dat je zegt: de minister ziet heel veel zaken en heeft de meeste deskundigheid in huis, die kan de feiten van een vluchtverhaal het beste beoordelen”, zegt Maud Senden, rechter in Maastricht. „Maar het blijft niet beperkt tot de feiten. Een asielzoeker zegt: ik heb dat en dat meegemaakt. De minister zegt: dat geloof ik best, maar uw vermoeden dat u op die gronden vervolgd zult worden, is onjuist. Dát oordeel van de minister mag ik ook alleen terughoudend toetsen. Dan denk ik: wat toets ik dan nog?” Haar collega Marina Hillen: „Wij hebben het gevoel dat we steeds verder worden beperkt.”

Oscar Korte in Amsterdam: „Als rechter kun je met een vergrootglas kijken of de minister terecht tot haar besluit gekomen is. Dat is iets anders dan je oordeel in de plaats stellen van dat van de minister. Maar dat heel kritisch kijken mag óók niet meer. Dat leidt ertoe dat je soms beslissingen in stand moet laten waar je grote twijfels over hebt.” Zijn Rotterdamse collega Bert van ’t Laar: „Vaak blijft het gevoel dat het verhaal van de vreemdeling toch weleens waar zou kunnen zijn.”

De Maastrichtse rechter René Kleijkers ziet bij de Raad van State „een rotsvast geloof in de minister”. Zo zei minister Verdonk in 2004 dat alleenstaande minderjarige asielzoekers (ama’s) best naar Angola konden terugkeren, omdat daar tijdelijke opvang was. Toen een Angolese ama in 2005 bij de Raad van State aanvoerde dat het betreffende project inmiddels was beëindigd, werd dit ter zitting namens de minister ontkend. Kleijkers: „Louter op grond daarvan ging de Raad van State er vanuit dat er nog steeds adequate opvang was en verloor de ama zijn zaak. Als je het een beetje gechargeerd zegt: De minister zegt het, dús het is waar. Ik vind niet dat je partijen op hun blauwe ogen moet vertrouwen. De vreemdeling niet, maar de minister ook niet.”

Voorbeeld 2

Een katholiek echtpaar uit Syrië is op valse paspoorten via Beiroet en Praag naar Nederland gereisd. De man zegt in Syrië te worden vervolgd omdat de geheime dienst in een door hem verhuurd huis valse dollars en wapens heeft gevonden. De IND verwijt het echtpaar dat het geen enkel document kan overleggen om zijn identiteit, nationaliteit en reisroute te bewijzen. Opnieuw gaat het er hier niet om of het verhaal waar is of niet. Het gaat erom of het echtpaar een eerlijke kans heeft gekregen.

De IND verwijst naar een standaarduitspraak van de Raad van State, die zegt dat het vluchtverhaal van asielzoekers zonder documenten „geen hiaten, vaagheden, ongerijmde wendingen en tegenstrijdigheden op het niveau van relevante bijzonderheden” mag bevatten en „positieve overtuigingskracht” moet hebben. De IND vindt tal van hiaten in het verhaal van het Syrische echtpaar en mist overtuigingskracht. Daarom vindt de dienst het niet nodig de zaak verder te onderzoeken.

Hierbij hanteert de Raad van State het volgende uitgangspunt: asielzoekers zonder papieren worden extra streng behandeld.

Met dit uitgangspunt hebben rechters grote moeite. „Als mensen geen papieren hebben, wordt op heel veel slakjes zout gelegd”, zegt rechter Noor Engbers in de Rotterdamse rechtbank. „Er is geen ruimte meer voor het meewegen van de moeilijke omstandigheden waarin iemand heeft verkeerd. Of culturele aspecten, zoals het feit dat horloges en data in sommige landen niet zo belangrijk zijn.” Eén vergeten datum kan al een ‘hiaat’ zijn waardoor de rest van het verhaal er niet meer toe doet.

De Raad van State baseert dit uitgangspunt op de Vreemdelingenwet 2000, tot stand gekomen onder PvdA-staatssecretaris Job Cohen. Uit de memorie van toelichting bij deze wet: „Indien de vreemdeling door het gebruik van een valse identiteit of onjuiste reis- en identiteitspapieren of andere bescheiden de geloofwaardigheid van zijn verhaal aantast, wordt van de vreemdeling verlangd dat hij zich meer inspant dan andere asielzoekers om de noodzaak tot bescherming aan te tonen.”

Maar veel rechters betwisten dat de nieuwe wet verplicht tot het uitgangspunt van de Raad van State. Onder de oude wet bestond een dergelijke bepaling ook al en hadden zij er geen moeite mee, zegt de Zwolse rechter Liesbeth Steendijk. „De IND en de rechters gingen daar minder strikt mee om. Iemand kreeg eerder het voordeel van de twijfel.” Uit de wetsgeschiedenis blijkt volgens haar dat het niet de bedoeling is geweest dat dat zou veranderen. „De wetgever heeft gedacht dat rechters met de nieuwe wet zouden omgaan zoals met de oude. Maar de Raad van State is het heel anders gaan doen.”

Voorbeeld 3

Een Turks-Koerdisch echtpaar vraagt asiel. De man moet in Turkije tien jaar naar de gevangenis wegens lidmaatschap van een verboden organisatie. Hij kan dat bewijzen met een vonnis, maar zijn advocaat laat dat niet op tijd vertalen. De IND wijst zijn asielaanvraag af in de korte, zogeheten 48-uursprocedure. De rechter geeft de IND gelijk. De man laat alsnog een vertaling maken, dient een nieuwe aanvraag in en de zaak komt voor bij oud-rechter Willem van Bennekom in Amsterdam. „Ik vind dat vonnis een relevant nieuw gegeven en zeg: IND, je had deze man niet in 48 uur mogen afwijzen”, zegt hij.

De Raad van State oordeelt dat het géén nieuw gegeven is. Het stuk was er al, de man had moeten zorgen dat het op tijd was vertaald. Van Bennekom: „Gevolg is dat een man die recht zou kunnen hebben op asiel in Nederland wordt afgewezen zonder dat er íemand naar dat vonnis heeft gekeken.”

Uitgangspunt van de Raad van State: asielzoekers moeten alles wat ze naar voren kunnen brengen meteen naar voren brengen, anders telt het niet mee.

Ook Liesbeth Steendijk vindt dat dit uitgangspunt wel heel hoge eisen stelt aan de vreemdeling en zijn advocaat. „Advocaten blijken daar helaas niet altijd aan te kunnen voldoen”, zegt ze. „Ik zie vaker dan me lief is dat dingen niet goed naar voren worden gebracht.” De rechter mag dat van de Raad van State niet aanvullen of corrigeren. Dat is niet zijn taak. Ook dat pakt uit in het voordeel van de minister.

Luxe positie

Hoe terecht is de kritiek van vreemdelingenrechters op de Raad van State? In hoeverre speelt mee dat zij voor 2001 zeven jaar lang zélf het laatste woord hadden, omdat het hoger beroep ontbrak? Ze verkeerden in een luxe positie, hun uitspraken werden nooit vernietigd. De Haarlemse rechter Jaap Smit: „We hebben zeven jaar geleefd als god in Frankrijk.”

Toch zeggen de rechters blij te zijn geweest met de komst van het hoger beroep in 2001. De verantwoordelijkheid voor de beslissing rust daardoor niet meer alleen op hen. Ze zijn ook niet alleen maar negatief over de Raad van State. „Voor 2001 was er nogal wat wildgroei”, zegt Jaap Smit. „Een wel erg vrije omgang met het recht. Daarin heeft de Raad van State met harde hand orde op zaken gesteld. Dat lijkt me goed.” De Amsterdamse rechter Oscar Korte: „De voorspelbaarheid van de rechtspraak is nu echt groter dan voor 2001.” Bert van 't Laar in Rotterdam: „De minister wint ook niet álles.” Zo verloor Verdonk vorige maand een belangrijke zaak over ‘schrijnende gevallen’. Van de Raad van State moet de minister nu criteria opstellen voor de beoordeling daarvan, wat Verdonk altijd heeft geweigerd.

Ben Olivier, docent bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam, vindt dat rechters vóór 2001 soms overdreven streng waren voor de minister. „Rechters vielen in die periode over dingen waar ik niet over gevallen zou zijn.” Maar nu vindt hij net als de rechters de behandeling van asielzoekers zonder documenten vaak onredelijk hard. „Heb je geen papieren bij je, dan krijg je meteen het nadeel van de twijfel. Terwijl het niets zegt over je redenen om te vluchten. Ook als dat goede redenen zijn, zal je verhaal altijd hiaten vertonen. Mensen hebben geen dvd bij zich waarop staat dat ze zullen worden gemarteld. Ze weten dat bijna altijd van horen zeggen. En weet jij waar je geboortebewijs ligt? Nee? Dan moet je geen asiel vragen in Nederland, zeg ik altijd tegen mijn studenten.”

Ook vindt hij het bezwaarlijk dat de vreemdeling alle relevante gegevens direct na aankomst moet verstrekken. „Dat de IND met enige argwaan kijkt naar documenten waar mensen pas later mee komen, is terecht. Maar laat ze er tenminste naar kijken. Het probleem is dat de IND dat niet meer doet, omdat de rechter dat ook niet doet. Luie rechters veroorzaken een lui bestuur. Moeten we de vreemdeling niet íets beter tegen die machtige overheid beschermen?”

Het systeem van de Raad van State vereist dat rechters kunnen vertrouwen op de zorgvuldigheid van de IND, zegt de Leidse hoogleraar staats- en bestuursrecht Tom Barkhuysen. Daar schort het weleens aan, denkt hij. „De IND heeft de wil om het goed te doen, maar ze moeten wel heel veel dossiers afhandelen. Dan wordt misschien minder maatwerk geleverd dan nodig is.”

Oud-docent vreemdelingenrecht Arriën Kruyt wijst op een vernietigend Rekenkamerrapport over de IND uit 2005. „Als de IND zó slecht functioneert, moet ze wel slechte besluiten nemen. Dat zou je terug moeten zien in de rechtspraak. Nou, niet dus.” Niet omdat de rechters de IND-besluiten goed vinden, benadrukt hij, maar omdat ze van de Raad van State te weinig ruimte krijgen om ze te toetsen.

Blamage

In het vreemdelingenrecht is de Raad van State in Nederland de hoogste rechter. Maar daar weer boven staat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Het Hof in Straatsburg heeft de benadering van de Raad van State tot nu toe niet expliciet afgekeurd. In 2005 oordeelde het Hof wel dat Nederland het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) had geschonden met een besluit over een uitzetting naar Eritrea. Volgende week doet het Hof uitspraak in de zaak van een Somaliër die Nederland in 2004 wilde terugsturen naar Noord-Somalië. Als Nederland opnieuw op de vingers wordt getikt zou dat volgens juristen „een blamage” zijn en een belangrijke terechtwijzing voor de Raad van State.

„Het bestuur krijgt van de Raad van State te veel vrijheid”, zegt Ben Olivier. „Daarin is de Raad van State doorgeslagen en dat heeft de Raad van State zelf bedacht. Dat dat zou volgen uit de wet, is onzin. Ik sluit niet uit dat Nederland het in Straatsburg op dat punt niet redt.”

    • Joke Mat