Europa herijkt uitbreidingsstrategie

Uitbreiden nog wel, maar niet langer op deze manier. Dat is de les die de Europese Unie heeft getrokken uit de oostwaartse uitbreidingen. Eerste testcases vormen Kroatië en Turkije

Bulgarije en Roemenië, die deze week bij de Unie kwamen, waren de laatste landen die een coulante behandeling kregen. Aldus de boodschap waar de regeringsleiders van de – toen nog – 25 lidstaten zich vorige maand achter schaarden.

De belangrijkste wijziging in de nieuwe ‘uitbreidingsstrategie’ is dat de EU de toelatingseisen voor nieuwkomers voortaan strenger wil toepassen.

Want dat is toch wel het katterige gevoel dat is achtergebleven na de toetreding van Bulgarije en Roemenië. Eigenlijk voldeden beide landen nog onvoldoende aan de voorwaarden. Vooral de bestrijding van corruptie en de onafhankelijkheid van het rechtsysteem zijn nog onder de maat. Desondanks zette de EU het licht voor toetreding op groen, vooral omdat zij zich, in de dynamiek van het toetredingsproces, al had gecommitteerd aan een datum.

Die valkuil – een datum toezeggen in de verwachting dat de aanpassingen tegen die tijd wel in orde zullen zijn – wil de EU voortaan vermijden. Niet voor niets staat in de nieuwe strategie dat in het vervolg pas vlak voor het einde van onderhandelingen met kandidaten streefdata voor feitelijke toetreding zullen worden genoemd.

Bovendien zullen „moeilijke kwesties als bestuurlijke en gerechtelijke hervormingen en corruptiebestrijding” in het vervolg „in een vroeg stadium worden aangepakt”, aldus de nieuwe strategie.

En, ook niet onbelangrijk, „elk land zal op zijn merites worden bekeken”. Dit staat haaks op de ‘big bang’ van mei 2004, toen tien landen tegelijk tot de EU toetraden. En het rekent ook af met de wijze waarop Roemenië en Bulgarije de afgelopen jaren zijn beoordeeld. Want ondanks aanzienlijke onderlinge verschillen werden steeds als koppel behandeld. De EU neemt zich nu dus voor echt kandidaat voor kandidaat afzonderlijk te beoordelen.

Al met al wil de EU een streep zetten onder de wijze waarop het afgelopen decennium nieuwe lidstaten werden opgenomen. ‘Strenger zijn’, luidt haar nieuwe credo.

Aanvankelijk keek de EU niet zo nauw. Landen die toetraden kwamen uit de westerse invloedsfeer. Finland, Oostenrijk en Zweden waren in 1995 de laatste toetreders onder dat soepele regime.

Na de val van de Muur in 1989 meldden zich kandidaten van ander kaliber. Ze boden weliswaar de historische kans om de naoorlogse deling van Europa te overwinnen, maar dat vereiste wel een dubbele transformatie: van dictatuur naar democratie én van commando-economie naar markteconomie.

Voor de beoordeling van hun geschiktheid formuleerde de EU in juni 1993 in nieuwe richtsnoeren. Deze ‘criteria van Kopenhagen’ gingen over democratie, rechtsorde en markteconomie.

Ze zouden een belangrijke rol gaan spelen in de oostwaartse uitbreidingen van mei 2004 en januari 2007. Maar zowel het tempo, dat menigeen te hoog lag, als de evidente tekortkomingen in de toepassing, noopten tot aanpassing.

De nieuwe strengheid die de EU nu predikt is interessant met het oog op de resterende Balkanlanden en Turkije. Eerste gegadigde is Kroatië, dat economisch nu al gezonder is dan Bulgarije en Roemenië. De voormalige Joegoslavische deelrepubliek werd in 2004 officieel EU-kandidaat, maar de onderhandelingen werden uitgesteld, omdat Zagreb volgens Brussel onvoldoende meewerkte aan het oorlogstribunaal in Den Haag.

Daarop ontketenden nabuurlanden als Oostenrijk en Slovenië direct een lobby om Kroatië toch zo snel mogelijk bij de EU te betrekken. Vorig jaar zijn de onderhandelingen alsnog gestart en de verwachting is dat ze binnen enkele jaren kunnen zijn afgerond.

Maar ook als die verwachting uitkomt en Kroatië helemaal ‘klaar’ zou zijn met de vereiste hervormingen, dan nog is niet zeker dat het land kan toetreden. Reden? De EU is er zelf niet klaar voor. Het huidige EU-verdrag ‘werkt’ zolang er niet meer dan 27 lidstaten zijn. Worden het er meer, dan moet het worden herzien.

De Europese Grondwet had in die lacune moeten voorzien. Maar Frankrijk en Nederland hebben die verworpen en daarmee lijkt zij van de baan. EU-voorzitter Duitsland moet komend half jaar aftasten hoe de noodzakelijk geachte hervorming van het EU-bestuur – overzichtelijker en doelmatiger – alsnog haar beslag kan krijgen.

Na Kroatië is Macedonië het volgende Balkanland op de kandidatenlijst. Een datum waarop de onderhandelingen moeten beginnen is nog niet vastgesteld. Nog een stap verder verwijderd zijn Albanië, Bosnië-Herzegovina en Montenegro, drie landen met waarmee de EU al wel speciale samenwerkingsovereenkomsten heeft.

Servië, dat ook aansluiting bij de EU zoekt, geniet deze speciale status nog niet, omdat Belgrado onvoldoende meewerkt aan het Joegoslavië-tribunaal. Maar de EU is niet eensgezind. Zo drong de Italië aan op een soepeler houding om de gematigde krachten in Servië te steunen.

Vergelijkbare verdeeldheid is er over Turkije, waarmee de EU sinds oktober 2005 onderhandelt over toetreding. Eind vorig jaar werden de besprekingen op een laag pitje gezet, omdat Turkije blijft weigeren EU-lid Cyprus te erkennen. Ondertussen wordt de roep binnen de EU om de optie van Turkse toetreding maar helemaal te schrappen luider.

Nieuwe strengheid in de uitbreidingspraktijk dus. Maar controverses zoals rond Servië en Turkije laten zien dat de EU, net als bij de uitbreidingen in het verleden, uiteindelijk toch ook weer voor politieke afwegingen staat.

    • Mark Kranenburg