Regeer begrijpelijk en stop de controledrift

Een nieuw kabinet moet zich als taak stellen om het beleid begrijpelijk te doen zijn – ook voor de slecht geïnformeerde burger. En probeer niet alles in regels te vatten, betogen Harry van Dalen en Kees Koedijk .

Het zoeken naar een leidraad voor een volgend kabinet is eenvoudig als men bedenkt waar het in de Nederlandse economische politiek aan ontbreekt: eenvoud en balans. Beide elementen zijn nodig om de band en het vertrouwen tussen burger en overheid aan te halen en om de effectiviteit van het beleid te vergroten. De samenleving bestaat uit een woud aan regelingen, wetten, publieke geldstromen, toezichthouders en belanghebbenden. Wie eenvoud wil, staat voor de taak om deze knoop te ontrafelen en dat lijkt een complexe, bijna hopeloze taak. Toch valt dat reuze mee, zolang men in het achterhoofd houdt dat de Nederlandse samenleving niet inherent complex is, maar dat zij complex is gemaakt. Die complexiteit blijft niet zonder gevolgen.

Allereerst drijft complexiteit een wig tussen burger en volksvertegenwoordiger. De eerste de beste autoverkoper of reclamejongen geniet meer vertrouwen dan de gemiddelde politicus en dat stemt tot nadenken. Het maken van te grote beloftes, die na verloop van tijd weer verbroken worden, en het spreken in een taal die niet de jouwe is, dragen niet bij aan het verstevigen van vertrouwen. Wanneer men ondoorgrondelijk beleid maakt, dan valt daar als burger moeilijk verstandig op te reageren of te anticiperen. De overheid is een black box – de burgers wachten lijdzaam de gevolgen af of zij bekommeren zich helemaal niet meer om wat er in Den Haag gebeurt en beschouwen iedere belastingaanslag, premieverhoging of prijsstijging als een beroving op klaarlichte dag. De ontwikkelingen in zorgverzekeringen en pensioenen, de woningmarkt, de energiemarkt, de levensloopregeling, kinderopvang, het jaarlijks terugkerende belastingbiljet – laten we eerlijk zijn, we doen maar wat of we doen maar niets. Echt overwogen is het allemaal niet. Dat het economisch herstel pas na de grote hervormingen tot stand kwam en toen pas weer gedragen werd door het herstel van de binnenlandse consumptie, was niet echt verbazingwekkend, omdat burgers het herstel eerst moesten zien om het dan pas te kunnen geloven.

Een tweede gevolg is dat beleid weinig effectief en transparant is als het complex is. Zowel denkers als doeners kunnen de verleiding niet weerstaan om een complexe samenleving met complexe middelen te besturen. Een subsidie hier, een regel daar en Kamerdebatten over economie en samenleving eindigen bijna altijd in technocratische discussies waarbij de kiezer een geeuw niet kan onderdrukken. De complexiteit wordt nog eens versterkt in de uitvoering door allerlei managementtechnieken die bedoeld zijn om ambtenaren ‘aan te sturen’, maar in de grond gebaseerd zijn op wantrouwen en controledrift. Transparantie is een eis die wordt beantwoord met dikke verantwoordingsrapporten, waarvan de schrijvers gedacht moeten hebben: ‘If you can’t convince them, confuse them’. Zoals een groep topambtenaren in deze krant (7 december 2004) opmerkte: „Er is een overheid ontstaan die vooral gericht is het procedureel juiste te doen, in plaats van het inhoudelijk juiste.” Alle aandacht gaat uit naar het maken van nieuwe plannen en veel te weinig naar de goede uitvoering van het bestaande. Hier valt een wereld te winnen.

Eenvoud is de beste remedie om plannen aan effectiviteit te laten winnen. De overheid moet haar kerntaken benoemen en bij het formuleren daarvan zou men zich moeten laten leiden door het adagium van Albert Einstein: ‘Everything should be made as simple as possible, but not simpler’. De noodzaak om naar eenvoud te streven wordt duidelijk als men bedenkt hoe tot nog toe de levensloopregeling op grote schaal genegeerd wordt en waarom mensen die in armoede leven, niet de hulp kunnen vinden die er wel degelijk is.

Het beleid blijkt zelden toegesneden op de beperkt rationele, slecht geïnformeerde burger die in alle lagen van de bevolking voorkomt. Grote pensioenhervormingen in landen als Zweden en Engeland en de reactie van burgers daarop illustreren dat dit verschijnsel niet puur Nederlands is. Het is voor economen moeilijk te vatten, maar een teveel aan keuzevrijheid kan bij hervormingen soms contraproductief werken. In die gevallen volstaat de keuze uit enkele goed doordachte alternatieven. In Zweden had de burger bij een pensioenhervorming de keuze uit bijna vijfhonderd beleggingsfondsen om een deel van het pensioen in te beleggen. Uiteindelijk presteerde het fonds dat de overheid had aangewezen voor hen die niet wilden kiezen, nog het beste.

En dan de balans. Een leven is bezaaid met netelige kwesties waarin men op zoek gaat naar evenwicht: een balans van voors en tegens, plussen en minnen, kosten en baten. De valkuil in deze zoektocht naar balans is dat men gefixeerd raakt op ofwel baten dan wel kosten en in beide gevallen wordt een beleid of een plan onevenwichtig. Laten we twee voorbeelden noemen. Het onderwerp ‘vergrijzing’. Een jaar geleden schreef Bert de Vries een boek over de kosten en baten van vergrijzing. Zijn bijdrage was vooral dat hij aangaf dat vergrijzing naast kosten ook veel baten voor de economie met zich meebrengt. De Vries werd weggehoond toen hij het probleem van de vergrijzing relativeerde. De valkuil van het vergrijzingsdebat is onevenwichtigheid: de kosten worden vaak benoemd maar de baten worden vergeten. We benoemen de schulden van één sector (overheid) maar vergeten het vermogen van een andere sector (pensioen, privévermogen van gezinnen) waardoor we door angst ingegeven maatregelen om de financiën op orde te krijgen. Het gevolg is dat onze blik wel heel erg op de korte termijn wordt gericht en we de tijd niet voor ons laten werken. Een ondernemer mag men niet kwalijk nemen dat hij zijn blikveld beperkt tot zijn eigen balans, maar van de staatsman mag men verwachten dat hij de zaken overziet.

Een ander voorbeeld: regelgeving. Het kabinet heeft groots ingezet op het verlagen van administratieve lasten, maar laat de bron van regelgeving – ambtenaren en politici – nog te veel ongemoeid. Juristen en politici hebben de neiging om te denken dat met regels een maatschappij valt te sturen. Regels zijn altijd effectief in die optiek, maar wederom is dat een onevenwichtige kijk omdat in die gedachte de baten wel worden verondersteld te bestaan, maar de kosten worden vergeten. Het gevolg is overregulering en bureaucratisering. Wij zullen de laatsten zijn om te beweren dat dit eenvoudige oordelen zijn, maar wie een evenwichtig oordeel wil over wat een overheid moet doen en laten kan bijna niet anders. Een eerste stap zou zijn om bij nieuwe regels oude regels te schrappen en steevast naar de kosten en baten van regels te kijken.

De eerste stap op weg naar balans en eenvoud is om als overheid het goede voorbeeld te geven en eenvoud en balans te brengen in de taken en uitvoering van de rijksoverheid. In de praktijk betekent dit dat veel meer gevolg gegeven moet worden aan het subsidiariteitsbeginsel: leg de uitvoering en verantwoordelijkheid op de laagste bestuurslaag waar die het beste gedragen kan worden. Daarnaast zijn er fundamentele redenen om een aantal taken op geen enkele bestuurslaag uit te voeren. Niet ieder risico hoeft gedekt te worden door een regel – het beste beleid is soms geen beleid. Een voorbeeld: de subsidiëring van innovatie is een overbodige daad die gepaard gaat met een batterij aan procedures, rapporten, commissies en ambtenaren die geen kaas van ondernemen hebben gegeten, maar die blijkbaar wel kunnen oordelen of een miljardeninvestering loont. Eenvoudig innovatiebeleid komt neer op de bescheiden maar belangrijke taak om het intellectuele eigendom van uitvinders te beschermen via patenten. De uitvinder verkrijgt zo een monopolie om zijn idee voor een bepaalde tijd uit te baten. Het beste innovatiebeleid is zorgen dat er een hoogopgeleide bevolking is die creatieve oplossingen zoekt om de welvaart te vergroten en het in stand houden van een wetenschap die zich bezighoudt met de kern van haar vak en niet wegglijdt in managementtaken en geldschraperij. Het harde besef binnen de overheid zal moeten doordringen dat kwaliteit een prijs kent, zeker in onderwijs en wetenschap.

Een belangrijke hindernis in de praktijk in het uitwerken van principes van eenvoud en balans zijn de ambtenaren en hun bazen – de politiek – zelf. Alle politieke partijen willen flink snijden in de ambtenarij. Die gewoonte duikt altijd rond verkiezingstijd op. Na de verkiezingen blijkt het echter heel moeilijk die voornemens uit te voeren. Het terugdringen van bureaucratie en regelzucht blijkt overal in de wereld heel moeilijk. Dergelijke initiatieven worden altijd en overal met gemak en creativiteit gepareerd. Zoals Roel Bekker, een opperbaas in ambtenarenland, schreef hoe hij denkt over efficiencykortingen op het ambtenarenapparaat: „Wij ambtenaren zijn slim genoeg om zo’n efficiencykorting pijnloos te leveren” (Het Financieele Dagblad, 25 april 2002).

De oplossing voor een effectievere overheid moet van beide kanten komen. Regelmakers moeten vaker en het liefst verplicht geconfronteerd worden met de kosten en niet alleen de baten van hun regel- en controledrift. De uitvoerders van regels – ambtenaren – zijn gemotiveerd om de publieke zaak te dienen en een aanval op de overheid wordt opgevat als een aanval op hen. In theorie dienen zij het algemene belang, maar in de praktijk is vaak toch weer sprake van een particulier belang.

Belangrijk is het daarom om de automatische band tussen ambtenaar en zijn organisatie te doorbreken. Laat alle ambtenaren, van laag tot hoog, vaker rouleren tussen departementen en haal vaker ‘buitenstaanders’ binnen. Dit zorgt ervoor dat het lerend vermogen van de overheid groter wordt. Daarnaast is het van belang ministeries regelmatig spiegels voor te houden. Regelmatig terugkerende visitatiecommissies kunnen de rol van buitenstaander vervullen; een buitenstaander die de ‘kosten en baten’ van overheidsregels en -taken weegt en concrete aanbevelingen doet hoe het veel eenvoudiger kan. Zowel regelmakers als -uitvoerders kunnen een kapper gebruiken die hun een spiegel voorhoudt.

Tot slot, de uitgangspositie voor een nieuw kabinet is veel beter dan vier jaar geleden. Economisch gaat het beter en de overheidsfinanciën zijn voor een belangrijk deel op orde. Dit zorgt ervoor dat begroting geen zelfstandige bron van onrust meer hoeft te zijn, waarover continu vergaderd moet worden. Het is dus rustiger, maar makkelijker wordt het zeker niet. De volgende horde in het beleid is een reorganisatie en het herijken van de rijksoverheid. Dat is een taak waarvan de trouwe kijker van ‘Yes Prime Minister’ weet dat dit de slimheid van Hercules vereist. Een belangrijk deel van de nieuwe opgave is ervoor te zorgen dat de regelzucht echt doorbroken wordt en dat denken én doen binnen de rijksoverheid een nieuw leidend principe krijgen en daarmee is ook meteen het motto voor een nieuw kabinet geboren: eenvoud en balans.

Harry van Dalen en Kees Koedijk zijn verbonden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Zij zijn respectievelijk secretaris en lid van de Raad van Economisch Adviseurs. Deze tekst is een verkorte weergave van een lezing die is gehouden op 15 november op het jubileumcongres van het vakblad ESB met als thema ‘De economische agenda van een volgend kabinet’.