Schuldbesef bij bouwfraude nog steeds gering

Het bouwschandaal was de grootste Nederlandse fraudezaak tot nu toe. De bouwers zijn een criminele organisatie, oordeelde de rechter. Toch kwamen de bouwers goed weg. Maar nu slaat de fiscus toe.

Het is vandaag op de kop af vijf jaar geleden dat de bouwfraudeaffaire uitbrak. Op 9 november 2001 onthulde het televisieprogramma Zembla de ‘schaduwboekhouding’ van het Groningse wegenbouwbedrijf Koop Tjuchem. Daaruit bleek hoe de wegenbouwsector in Nederland heimelijk afspraken maakte over prijs en werk, voorafgaand aan de gunning van opdrachten.

Het schandaal had on-Nederlandse dimensies. Opdrachtgevers in het hele land, waaronder veel overheden, waren jarenlang voor miljoenen opgelicht door een kartel van wegenbouwbedrijven. Ambtenaren en politici waren omgekocht. In de maanden en jaren die op de onthulling volgden, bleek dat niet alleen de wegenbouw, maar de hele bouw een dubbelleven geleid had. De affaire leidde tot maatschappelijke verontwaardiging en een parlementaire enquête.

Terugblikkend is de bouwsector, ondanks de omvang en aard van de fraude, goed weggekomen. Van publieke boetedoening door de bouwbazen was amper sprake, de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) legde een betrekkelijk gering bedrag aan boetes op, justitie was niet al te hardnekkig bij de vervolging van de corrupte bouwers en de gedupeerde overheden namen genoegen met een minimale schadeclaim. Zij waren er vooral op uit om zo snel als mogelijk „schoon schip” te maken. Nederland moest weer vooruit.

Lenny Vulperhorst, adviseur van bouwbedrijven en schrijver van het boek Verzwegen onderneming over de bouwfraude, is een autoriteit in de hele affaire. Hij heeft geen onverdeeld gunstige kijk op de sector na vijf jaar bouwfraude. „De bouwbedrijven hadden vooral de mentaliteit ‘zand erover’. Er was nauwelijks sprake van schuldbewustzijn. In het buitenland is dat wel anders. Hier niet. Van boetedoening is hier geen sprake. Ook nu, na vijf jaar, nog niet.”

Vulperhorst ziet wel veranderingen, maar dan vooral bij de grote, beursgenoteerde ondernemingen. Daar is het besef doorgedrongen dat het anders moet. Maar over de duizenden kleine en middelgrote bouwers is hij somber.

De bouwsector trof in zijn streven naar niet te veel achterom kijken de overheid aan zijn zijde. Er is gewerkt aan een nieuw fundament voor samenwerking, de ‘afrekening’ met het verleden had niet de hoogste prioriteit.

Een voorbeeld is het afkopen door de bouwsector van de claims van rijk, provincies, gemeenten en andere overheden. In een convenant is vorig jaar geregeld dat de sector 73,5 miljoen euro betaalt. In feite gaat het maar om 51,4 miljoen euro, omdat de overheid het toestond dat de afkoopsom aftrekbaar is voor de vennootschapsbelasting.

„In het algemeen kun je zeggen”, constateert Vulperhorst, „dat er van al de overheidssancties tegen de bouwbedrijven geen al te grote afschrikwekkende werking is uitgegaan.”

bouwschandaal ‘De boetes zijn robuust en realistisch’

De opgelegde NMa-boetes zijn volgens Vulperhorst alleszins betaalbaar, en persoonlijke vervolging was er maar op zeer beperkte schaal. „Dat is ook niet de cultuur in Nederland, anders dan in de VS. Daar gaan frauderende topmanagers zomaar een kwart eeuw achter de tralies.”

Toch waren de eerste sancties die de NMa aan bouwbedrijven oplegde ronduit stevig. Zo kregen in december 2003 acht grote bouwondernemingen samen bijna 100 miljoen euro boete opgelegd. Dat was alleen voor de heimelijke verdeling van grote overheidsopdrachten in de provincie Noord-Holland. De NMa verzwaarde de standaardboete omdat, aldus haar besluit, sprake was van „een zeer zware overtreding”. In de loop van 2004 veranderde het beleid van de NMa. Voor de wegenbouwsector ontwierp de kartelautoriteit een versnelde procedure om lange juridische geschillen te voorkomen. Later kwam er ook zo’n regeling voor andere sectoren in de bouw.

De bedrijven zouden alleen nog collectief verweer voeren. Daar stond tegenover dat de nieuwe procedure financieel veel gunstiger voor de bedrijven was dan de oude procedure. Zo werd voortaan de boete afgemeten aan de omzet van één jaar (in casu 2001) en niet, zoals in de bestaande procedure, aan de omzet van alle jaren dat de wetsovertreding plaatsvond. Bij de bedrijven ging het om kartelafspraken over vier jaar (1998-2001). Alleen al deze maatregel betekende een inperking van de boetes met driekwart.

De lage boetes zouden nog eens met 15 procent verlaagd worden wegens deelname aan de versnelde procedure, het merendeel van de bedrijven die clementie vroegen kon bovendien rekenen op een halvering van het resterende boetebedrag en er was een bijkomende verlaging voor bedrijven die meebetaalden aan de schadevergoeding voor de overheid. Tot slot was er een aparte ‘korting’ voor ondernemingen die akkoord gingen met doorzending van documenten aan de Belastingdienst.

De honderden bouwbedrijven kregen niet alleen de ene na de andere boeteverlaging, ook draaide de NMa de eerder opgelegde hoge boetes terug. Een voorbeeld is de boeteverlaging voor KWS dit jaar. Dat bedrijf hoeft de helft van een in 2003 opgelegde boete van 18,4 miljoen euro niet te betalen.

Als sluitstuk besloot de NMa vorige maand dat achttien wegenbouwers, die van 1998 tot en met 2002 afspraken maakten over de asfaltproductie en de asfaltprijs, geheel vrijuit gaan. Argument van de NMa: de in 2002 vermoede overtreding „kan niet zonder nader onderzoek worden vastgesteld”. Het instellen van zo’n onderzoek acht de NMa „nu niet opportuun, aangezien de asfaltproductiesector inmiddels is geherstructureerd, de afstemming tussen de partijen in 2002 is beëindigd en omdat de bedrijven hebben meegewerkt aan de schoon schip-operatie”.

De Europese Commissie pakt dat heel anders aan. Twee maanden geleden kregen acht asfaltleveranciers en zes grote Nederlandse wegenbouwers samen een boete van 266,7 miljoen euro. Ook zij hadden tussen 1994 en 2002 afspraken gemaakt over asfaltprijzen. De boete is hoog als die wordt afgezet tegen de betrokken omzet van 500 miljoen euro in acht jaar tijd. Het geeft ook aan hoe laag de boetes van de NMa eigenlijk zijn. Die legde de weg- en waterbouw en de utiliteitsbouw een gezamenlijke boete van 233 miljoen euro op. Dat is 0,7 procent van de omzet in 2001 (34 miljard euro) van die twee belangrijkste sectoren in de bouw. Het was ook de Europese Commissie die de NMa in 2004 per brief waarschuwde „twijfels” te hebben over de preventieve werking als de boetes niet hoog genoeg zijn.

Pieter Kalbfleisch, oud-rechter en nu voorzitter van de raad van bestuur van de NMa, zegt desgevraagd „zeer tevreden” te zijn over de afwikkeling van de bouwfraude door zijn NMa. Hij vindt dat de boetes wel afschrikwekkend zijn. „Ze zijn robuust en realistisch. Als u kijkt naar de sanctiecultuur in Nederland, dan hebben wij verreweg de hoogste boetes uitgedeeld. Wij hebben de hele sector willen aanpakken. We hebben meer dan 1.300 boetes opgelegd. Dat is een prestatie.”

De boeteregeling is versoepeld om, zoals Kalbfleisch het noemt, „tot realistische boetes” te komen. „Boetes moesten substantieel zijn, maar er moest geen bedrijf failliet gaan.”

Dat bedrijven failliet konden gaan als de ‘normale’ boeteregels waren toegepast, is niet onafhankelijk onderzocht en vastgesteld, maar was een „inschatting” van de NMa zelf. Kalbfleisch: „Dat hebben we zelf ingeschat op basis van gegevens die we uit de markt gehaald hebben. We hebben ervoor gekozen om bij de beboeting uit te gaan van een realistisch uitgangspunt. Daar kunt u van zeggen dat u dat weinig vindt. Er zijn ook mensen, onder meer uit de rechterlijke macht, die het ontzettend veel vinden.”

Het openbaar ministerie dan. Dat beperkte zich in de onderzoeken vanaf 2001 tot aanwijzingen van klokkenluider Ad Bos, oud-directeur van Koop Tjuchem, en de schaduwboekhouding van dat bedrijf. Niet meer dan vier grote bouwbedrijven en twaalf personen zijn vervolgd.

De verdachten kregen bijna allemaal straf, waarbij de rechtbank oordeelde dat ze een criminele organisatie vormden. Afgelopen week bleek dat het openbaar ministerie onderhandelt over een schikking met de bouwbedrijven. Inzet is het stopzetten van het door het OM ingestelde hoger beroep.

Al met al bleef een grondige justitiële doorlichting van de als corruptiegevoelig bekendstaande sector uit. Daar had justitie ook geen mankracht voor, verklaarde de toenmalige minister van Justitie Donner (CDA) drie jaar geleden in de Tweede Kamer. Zo bleef de bewering van klokkenluider Bos, dat er in de sector honderden gevallen van omkoping waren geweest, onbewezen.

Maar er is altijd nog de Belastingdienst. Pas na druk vanuit de Tweede Kamer ontving de fiscus in 2004 de administraties van de bouwbedrijven van de NMa. Sindsdien hebben FIOD/ECD en belastinginspecteurs 730 boekencontroles gedaan. De buit is rijk. Er zijn bewijzen gevonden voor belastingontduiking, financiering van zwart werk en valse facturen. De belastinginspecties hebben naheffingen opgelegd voor 135 miljoen euro.

Wat de Belastingdienst ook vond tijdens het nauwgezet doorpluizen van de boeken waren signalen voor bijna honderd gevallen van corruptie. De bouw betaalde royaal steekpenningen. De ontdekte gevallen hebben inmiddels geleid tot 32 nieuwe strafrechtelijke onderzoeken. Bos had gelijk.

Dossier Bouwfraude is te vinden op www.nrc.nl.