Premiers doen het liever informeel

Europese regeringsleiders en vakministers ontmoeten elkaar steeds vaker voor informeel overleg. Zonder de ballast van voorgekookte verklaringen tasten ze hun posities af. De achterblijvers zijn bezorgd: hun controle is weg.

‘Informeel’ bezoek van Europese ministers van Sociale Zaken aan de sociale werkvoorziening Yonder in Maastricht, juli 2004. (Foto Roel Rozenburg) Maastricht:9.7.4 Informele Sociale Raad. EU_ministers van sociale_ en werkgelegenheidsbeleid op de familiefoto bij hun bezoek aan het bedrijf voor sociale werkvoorziening Yonder. foto NRC Handelsblad, Roel Rozenburg Rozenburg, Roel

Mark Kranenburg

De informele top maakt opgang bij de regeringleiders van de lidstaten van de Europese Unie. Vorig jaar rond deze tijd zaten zij in het Britse Hampton Court Palace in de buurt van Londen rond de tafel zonder dik vergaderdossier; morgen zal dat het geval zijn als zij elkaar voor een informele top in het Finse Lahti treffen.

De agenda is beperkt en bovendien niet dwingend. Kortom: geen Europese boodschappenlijst met uitvoerig ambtelijk en politiek voorbereide conclusies die op het hoogste niveau afgevinkt dienen te worden. Bovendien is het gezelschap in de zaal beperkt. De voor Europese toppen gebruikelijke tweede rij, bestaande uit ministers van Buitenlandse Zaken en ambassadeurs, ontbreekt. De regeringsleiders zitten er alleen voor. Dat wil zeggen: bijna. In de aanpalende vertrekken is ruimte voor een strikt gelimiteerd aantal medewerkers.

„Informele toppen zijn een reactie op de met steeds meer landen uitbreidende Europese Unie”, meent Alfred Pijpers, als onderzoeker verbonden aan het Instituut Clingendael in Den Haag. „De verplichte onderdelen van gewone toppen zijn zó omvangrijk geworden, dat men zijn toevlucht neemt tot informeel overleg om nog gewoon met elkaar te praten. Het is een uitweg geworden voor overleg, zonder dat men zich hoeft vast te leggen.”

Dat is dan ook precies de huiver die in nationale hoofdsteden bij de achterblijvers voor dit soort bijeenkomsten bestaat, merken diplomaten in Brussel op. De controle is weg. Een gewone Europese top van regeringsleiders, die nu nog drie keer per jaar wordt gehouden, kent een heel lange voorbereidingsfase. De vaak tientallen agendapunten en honderden conclusies passeren de ambtelijke ‘overleggremia’ in de lidstaten diverse malen. „Alles is vastgespijkerd. En dat is bij informele toppen niet zo”, aldus een diplomaat.

Regeringsleiders als veredelde stempelmachines. Dat is juist wat velen van hen niet willen. Vandaar de roep om informeel treffen, om richting te kunnen geven. Afred Pijpers ziet het als een bevestiging van een ontwikkeling die de Unie toch al aan het maken is naar, zoals hij het noemt „soft law”. Pijpers: „Je ziet toch nu al dat in Europa minder met dwingende richtlijnen wordt gewerkt en dat de uitwerking van besluiten aan de landen zelf wordt overgelaten. Informele overleggen passen in die trend.”

Maar of een gezelschap van 25 regeringsleiders, plus de kabinetschefs van de aanstaande EU-landen Roemenië en Bulgarije én de voorzitter van de Europese Commissie en ook nog eens de voorzitter van het Europees Parlement, werkelijk een ongedwongen gesprek ‘met de benen op tafel’ kunnen voeren, is de vraag.

Alleen het grote aantal talen maakt dit al onmogelijk. Net als bij formele toppen zal er in alle 22 talen van de Unie getolkt worden. Tijdens de lunches en het diner zal de vertaling ‘beperkt’ blijven tot zes talen.

Wel kan een informele top meer ruimte bieden aan het psychologische aspect. Zo praat Europees Commissievoorzitter José Manuel Barroso nog altijd lyrisch over de Hampton Court-bijeenkomst van een jaar geleden. Volgens hem heeft deze een „cruciaal keerpunt” ingeluid voor de Unie, omdat alle regeringsleiders toen de noodzaak van gecoördineerd Europees optreden onderschreven. Nadat zij enkele maanden daarvoor met grote ruzie uit elkaar waren gegaan, was een dergelijke intentieverklaring voor Barroso dan ook wel gewenst. De top als „healing-bijeenkomst”, zo werd in commentaren opgemerkt.

Naarmate de informele toppen een vaste plaats in het Europese vergaderschema gaan innemen, krijgen ze ook weer een meer formeel karakter. Zo besprak het Europees Parlement vorige week de agenda al met Commissievoorzitter Barroso en het Finse voorzitterschap en zullen de Europese volksvertegenwoordigers de uitkomsten – voor zover die er zijn – volgende week wederom onder de loep nemen. Hetzelfde geldt voor de Nederlandse Tweede Kamer die gisteren met premier Balkenende de top van Lahti besprak.

Ook daarom zal volgens Clingendael-onderzoeker Pijpers het verschijnsel van échte informele bijeenkomsten, waaraan slechts een beperkt aantal lidstaten deelneemt, alleen nog maar toenemen. Het tekent zich af op het niveau van regeringsleiders als op dat van vakministers.

Dit laatste gebeurde bijvoorbeeld deze zomer toen in London een aantal justitieministers bijeenkwam om zich te buigen over de veiligheid van luchthavens na de arrestatie van een aantal terreurverdachten in Londen. Pijpers: „Dat zijn dan nog de zichtbare bijeenkomsten. Maar vergeet niet wat er tegenwoordig buiten Brussel om aan bilateraal overleg tussen de landen plaatsvindt. Ambassades zijn zeker niet onbelangrijker geworden.”

Een informele of formele top van regeringsleiders. Aan de traditionele groepsfoto, die morgenmiddag om drie uur wordt gemaakt, zal het in elk geval niet te zien zijn. Dat blijft ongetwijfeld een portret van in donkere pakken gestoken heren en een enkele dame.

    • Mark Kranenburg