De stelling van Kim Putters: zonder adviesraden verschraalt het openbaar bestuur

Adviesraden zijn denktanks die los van politieke hypes werken, zegt bestuurskundige Kim Putters tegen Kees Versteegh.

Het kabinet wil de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling opheffen. Het werk overlapt met dat van andere adviesraden, vindt het kabinet. Opheffing lijkt een logische stap in het kabinetsstreven om het adviesstelsel te versoberen, vindt u niet?

„Het voornemen is niet zo logisch als het lijkt. Er is de afgelopen tien jaar al enorm versoberd. Begin jaren negentig waren er een paar honderd adviesraden, dat zijn er nu maar 42. ”

Opheffing van de raad lijkt ook onderdeel van het streven van het kabinet te zijn het aantal ambtenaren te verminderen. Daarin lijkt het succesvoller dan vorige kabinetten waarin uw partij zat.

„Er wordt inderdaad nu werk gemaakt van reductie van aantallen regels en ambtenaren. Maar bij de raden, waar heb je het dan over? Daar werken meestal hooguit enkele tientallen mensen.”

Ach, alle beetjes helpen.

„Ja, natuurlijk. Het is mooi dat dit kabinet z’n best doet om het ambtenarenapparaat waar nodig te verkleinen. Tegelijkertijd ontslaat dat de regering niet van de plicht om openlijk na te denken over de vraag waarom we adviesraden hebben. Op dat punt hoor ik minder.”

Goede vraag. Waarom hebben we adviesraden?

„In het verleden was het vooral een mooie manier voor verzuilde organisaties om vriendjes – oud-ministers, burgemeesters etcetera – in kwijt te kunnen. Ze gaven niet alleen advies, maar overlegden ook met de politiek. Dat is in de loop van de jaren negentig terecht veranderd. In de raden worden nu niet zozeer maatschappelijke belangen verdedigd. Er zitten meer hoogleraren en andere onafhankelijke deskundigen in, al kom je hier en daar natuurlijk nog wel een koepelbestuurder tegen. Daarnaast zijn er nog vaak politieke benoemingen.”

Zoals?

„In het verleden gold dat bijvoorbeeld voor oud-bewindslieden als Ed Nijpels (VVD) in de Raad voor de Volksgezondheid en Zorg en Winnie Sorgdrager (D66) in de Raad voor de Cultuur. Allebei deskundig hoor, maar je gut-feeling zegt dat politiek ook een rol in speelt bij zulke benoemingen. Vroeger was er verstrengeling met verzuilde sectoren. Nu is er meer verstrengeling met de politiek. Overigens is juist de met opheffing bedreigde RMO een mooi voorbeeld van het tegenovergestelde: omdat die raad over meerdere sectoren adviseert, kan hij onafhankelijker staan tegenover minister Hoogervorst.”

Heeft de nadruk op deskundigheid het adviesstelsel niet in de problemen gebracht? Er zijn zoveel deskundigen buiten de raden: bij het Centraal Planbureau, bij de universiteiten, bij wetenschappelijke bureaus van politieke partijen, bij commerciële adviesbureaus.

„De meerwaarde van de raden moet vooral zitten in die van een onafhankelijke, deskundige denktank die nadenkt over complexe problemen die het openbaar bestuur nog tien, twintig jaar bezighouden. Zeker vergeleken bij adviesbureaus moeten adviesraden in staat zijn over langere tijd een eigen, onafhankelijke denklijn te ontwikkelen, los van de waan van de dag en van de hypes die de politiek beheersen.

De VROM-raad heeft dat gedaan in de advisering over duurzaamheid, de Raad voor de Volksgezondheid en Zorg in het denken over maatschappelijk ondernemerschap. Dat gebeurde midden jaren negentig, toen de toenmalige minister Borst helemaal niet zat te wachten op grote stelselwijzigingen. Het plan-Simons over meer marktwerking in de zorg was immers net mislukt. Het denken over dit onderwerp ging dankzij de Raad echter na die mislukking door. Dat kon gebeuren dankzij consistentie in de benoemingen. Er konden – los van kabinetswisselingen – leden in blijven zitten die het denken over marktwerking in de zorg konden uitbouwen. Inmiddels is die een feit.”

Toch blijkt uit een rapport dat u twee jaar geleden over adviesraden schreef, dat ze die gezaghebbende functie te weinig waarmaken.

„Dat is waar, maar die kritiek was bedoeld om raden beter te maken, niet om ze af te schaffen of hun aantal verder te verminderen. We hadden met name kritiek op de geringe interesse in de uitvoerbaarheid van bepaalde aanbevelingen of voorstellen. Er zouden best wat meer mensen in de raden mogen zitten die met ‘hun poten in de blubber staan’: mensen die bijvoorbeeld op scholen werken en tegelijkertijd over strategisch inzicht beschikken. Ook misten we de nodige expertise in Europese wet- en regelgeving. En we troffen te weinig variatie in de ‘producten’ van adviesraden aan. Adviesraden realiseren zich te weinig dat het goed is voor hun gezag om te variëren in hetgeen ze afscheiden. Ook missen ze soms het gevoel voor politieke golfbewegingen.”

Wat bedoelt u daarmee?

„Als een minister net begint heeft hij nog tijd voor discussiestukken over grotere, complexe problemen die een lange tijd bestrijken. Pak dan je kans als adviesraad en schrijf een wat groter strategisch advies voor de lange termijn. Maar later in het ministerschap is er behoefte aan kortere, signalerende stukken. Schrijf dan eens een samenvatting van je eerdere stukken, en doe een suggestie wat er van de kern van je eerdere aanbevelingen in de resterende kabinetsperiode kan worden uitgevoerd. Of schrijf als raad eens iets anders, een essay bijvoorbeeld.”

Behalve timing en variatie blijft de onafhankelijkheid een probleem, schreef u in uw rapport. De verleiding is groot voor raden om een stuk te schrijven dat in het beleid past.

„Ja, die onafhankelijkheid zou je eigenlijk moeten versterken door leden van adviesraden van de pay-roll van de departementen af te halen die ze nu ‘bedienen’. Omdat de leden nu door de departementen betaald worden, worden adviesraden te vaak onderdeel van bezuinigingsoperaties op die ministeries. Het is logisch dat dit het werk van de raden beïnvloedt.

,,Als je alle adviesraden bij bijvoorbeeld het ministerie van Algemene Zaken onder zou brengen, heb je dat probleem minder. Bovendien kan een premier met zijn ministers dan een betere integrale afweging maken welke complexe problemen de adviesraden moeten behandelen.”

Maar je geeft de vakministers een mooi excuus om niets met een advies te hoeven doen. Het komt immers niet meer van ‘hun’ raad.

„Ach, dat ligt er maar net aan hoe gezaghebbend de raad is waarvan het advies komt. Bovendien kun je ministers wettelijk verplichten tot een beargumenteerde reactie. Dat vind ik net zo belangrijk als uitvoering van het advies.”

Wordt de onafhankelijkheid ook niet geschaad doordat de kring waaruit raadsleden worden gerecruteerd, te klein is? In Engeland zitten buitenlanders in belangrijke adviescolleges, zoals de Nederlandse topmanager Ben Verwaaijen. Hier gebeurt dat niet of nauwelijks.

„Dat is een goed punt. Meer Europeanen in onze adviesraden kunnen de geringe expertise in Europese wetgeving aanvullen. Bijkomend voordeel is dat die mensen zich onafhankelijker ten opzichte van een minister opstellen.”

Blijft de vraag of Nederland zoveel slechter bestuurd wordt als adviesraden zoals de RMO verdwijnen.

„Het land wordt slechter bestuurd als er geen onafhankelijke, kritische adviezen meer worden geschreven. Als politici niet meer gedwongen worden beredeneerd te reageren op andere manieren van denken. De argumenten voor wetgeving worden dan zwakker. Het openbaar bestuur verschraalt.”