Voorbij het ‘goed’ of ‘fout’

Tijdens de oorlog boden burgemeesters geen principiële tegendruk tegen Duitse maatregelen. Dat levert schrijnende verhalen op.

Peter Romijn: Burgemeesters in oorlogstijd. Besturen onder Duitse bezetting. Balans, 476 blz. €45,–

Het schokkendst is misschien nog wel, dat je je het zo goed kunt voorstellen, nog steeds. De burgemeesters van Nederland, vóór 1940 misschien nog iets meer ‘burgervader’ dan thans, blijven massaal op hun post, nadat het Nederlandse overheidsgezag plaats heeft gemaakt voor de Duitse bezetting. Waar tweedracht en gevaar de burgers bedreigen, moeten zij op hun burgemeester – Nederland telt dan nog zo’n 1.500 gemeenten – kunnen rekenen. De zaak bij elkaar houden, als het ware.

‘Burgemeester in oorlogstijd’ – de term heeft in het hedendaags spraakgebruik een pejoratieve betekenis gekregen, in de reuk van collaboratie en lafheid. Zoals bij meer waardeoordelen over de bezetting is hier ’s lands voormalige rijksgeschiedschrijver Loe de Jong in belangrijke mate debet aan. Hij beschreef het verhaal van de burgemeesters vooral vanuit het standpunt van degenen die op een of ander moment geweigerd hebben om nog langer burgemeester te zijn en aan de uitvoering van plannen van de bezetter mee te werken.

De Jong had ook een bête noire in de persoon van de secretaris-generaal van het ministerie van Binnenlandse zaken, K.J. Frederiks. Die gaf, in een ambtelijk-hiërarchische verhouding, de gehele bezetting lang leiding aan het corps van burgemeesters en overlegde regelmatig met de hoogste bezettingsautoriteiten. Zijn parool door de jaren heen, zo blijkt uit het voortreffelijke boek Burgemeesters in oorlogstijd van Peter Romijn: vooral geen ontslag nemen, en maken wat er van te maken valt, onder de omstandigheden.

Peter Romijn is hoofd van de afdeling onderzoek van het NIOD (Nederlands Instituut voor Oorlogsdocumentatie), eens het koninkrijk van De Jong. Zijn boek is een van de inmiddels vele waarin de morele invalshoek zoals De Jong die hanteerde, plaats heeft gemaakt voor een zakelijke benadering. De geschiedenis van de bezettingstijd wordt daarbij meer in het continuüm van de vaderlandse geschiedenis bezien, als een variant op de verhoudingen voor en na de oorlog, en niet meer als een uitzonderlijke situatie. Bij de burgemeesters levert dat een buitengewoon boeiend, en vaak schrijnend verhaal op.

Romijn onderscheidt drie perioden. In de eerste fase, tot begin 1941, konden de burgemeesters nog denken dat zij leiding zouden geven aan de wederopbouw van Nederland (na de oorlog van 1940) en de burgers en hun organisaties in bescherming zouden nemen tegen plannen van de bezetter. Die benadering hield er weinig rekening mee dat de bezetter ook ideologische bedoelingen had: de nazificatie van Nederland met het oog op een toekomstige, nog niet duidelijk gedefinieerde plaats van Nederland in het Duitse Rijk.

Bovendien veranderde de bestuurlijke context waarin de burgemeesters moesten functioneren. Boven hen stond naast het Nederlands civiel bestuur, gepersonifieerd door Frederiks, de Duitse bezettingsautoriteit, die ook civiele trekken vertoonde. Binnen de gemeente kwam een einde aan het bestaan van gemeenteraden en werden de wethouders ambtenaren – het einde van het gemeentebestuur als ‘polderende’ instantie. De burgemeester werd meer een ‘leider’ die verantwoordelijk gesteld kon worden.

Een tweede periode wordt gekenmerkt door toenemende nazificatie – bij voorbeeld door de benoeming van NSB-burgemeesters die hun gezag niet meer aan de oude bestuursstructuur, maar aan het leiderschap volgens nazi-principes ontlenen. Ze worden ook vaak geïnstalleerd met een optocht van WA’ers. Romijn vertelt komische anekdotes over hoe het hen soms verging – want je kunt met je geüniformeerde vrienden je leiderschap wel decreteren, maar om iets te bereiken heb je toch echt ambtenaren nodig. Deze periode laat Romijn eindigen met de stakingen die in april en mei 1943 her en der in den lande uitbreken – onder invloed van de Duitse nederlaag in Stalingrad, de gedwongen tewerkstelling van veel Nederlandse mannen (ook gemeenteambtenaren) en het terugroepen in krijgsgevangenschap van allen die in 1940 in het Nederlandse leger hadden gediend.

Na de veelal gewelddadige onderdrukking van deze stakingen – al of niet met, eventueel afgedwongen, medewerking van burgemeesters – ontstaat wat Romijn, een beetje koeltjes ‘de grote bestuurscrisis’ noemt. Duitsers, lokale nazi’s, het verzet – iedereen gaat zijn gewelddadige gang maar. De bezetter laat elke gedachte aan een arrangement met de Nederlandse verhoudingen of de nazificatie van Nederland laten varen, en ziet Nederland alleen nog maar als oorlogsgebied.

Na de bevrijding volgt dan de zuivering onder de burgemeesters. De NSB’ers onder hen werden uiteraard ontslagen, maar bij de rest volgde soms langdurig touwtrekken over de vraag hoe hun optreden tijdens de bezetting moest worden geïnterpreteerd. In april 1946 waren er in totaal 418 ontslagen gevallen. Soms werden burgemeesters die onder druk van de bezetter waren vertrokken, weer in hun ambt teruggeplaatst. Maar niet A. van Walsum van Zwolle bijvoorbeeld, want die had zich in 1940 té kritisch uitgelaten over de vlucht van koningin en regering naar Engeland.

Frederiks verzette zich met hand en tand tegen zijn wegzuivering, onder meer door het schrijven van een boek dat Op de bres heet en waarin hij uiteenzet hoe hij naar alle kanten ‘ambtelijk verzet’ had moeten plegen. Opmerkelijk noemde hij daarbij niet alleen de Duitsers zijn tegenstrevers waren, maar ook de regering in Londen die van de situatie in het bezette land niet op de hoogte was geweest, en het binnenlands verzet dat onbezonnen sabotages uitvoerde. Na veel delibereren in commissies en de regering werd Frederiks ongevraagd eervol ontslag verleend. Nederland is – toen en nu – ook een land dat behoedzaam omgaat met zijn hoge ambtenaren.

Ondanks Romijns zakelijke benadering roept veel wat hij vertelt pijnlijke gedachten op. De tegendruk tegen Duitse maatregelen droeg altijd een procedureel of technisch-bestuurlijk karakter en was nooit principieel. Bij de jodenvervolging verschuilen veel burgemeesters zich bijvoorbeeld achter het argument dat zij een uitvoeringsprobleem hebben – veel van ‘hun’ agenten brachten het niet op. De Duitsers wisten voor die problemen wél vaak praktische oplossingen. Zo werd het argument van Frederiks dat er in het eerste bezettingsjaar veel meer tijd nodig was voor de invoering van persoonsbewijzen dan de bezetter ervoor had uitgetrokken, niet gehonoreerd. De suggestie om die invoering echter te laten samenvallen met het stempelen van een ‘J’ in paspoorten van joodse burgers – naar voren gebracht als een argument voor uitstel – nam de bezetter daarentegen dankbaar over.

Niet het oppakken van de joden maar de massale tewerkstelling in Duitsland lijken het Nederlands bestuursapparaat op gemeentelijk niveau pas echt in zijn voegen te hebben doen kraken. Misschien is dat wel het paradoxale effect van die moderne zakelijke geschiedschrijving: juist nu de historicus de wereld niet meer in ‘goed en fout’ onderverdeelt, ga je je pas echt schamen voor wat duidelijk herkenbare landgenoten hebben gedaan.