Hoe meer inspraak, hoe minder bezwaar

Inspraak leidt vaak tot frustraties. Het kabinet wil daar een einde aan maken door burgers te laten meedenken als een plan nog niet vast ligt.

Zestig besluiten van het ministerie van Verkeer en Waterstaat gaan jaarlijks de inspraak in. Niet altijd is die inspraak een succes, zegt Mirjam Westgeest, hoofd van het Inspraakpunt van het ministerie. „Inspraak komt meestal voor op de top-tien van grootste ergernissen over de overheid. Het idee bestaat dat inspraak niet sexy is, in muffe zaaltjes wordt afgewikkeld en dat er niets mee wordt gedaan. We hebben ons afgevraagd of het moderner kon.”

Inspraak zonder frustraties bij bestuurders en burgers bij ruimtelijk-economische besluiten is wenselijk. Gisteren besloot het kabinet daartoe een advies te volgen van een werkgroep onder voorzitterschap van Pieter Tops, hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg. Er komt een brede ‘consultatie’ van burgers aan het begin van de planvorming, wanneer met ideeën daadwerkelijk nog iets kan worden gedaan; plus een ‘finale belangentoets’ kort voor het definitieve besluit, om na te gaan of niets over het hoofd is gezien, bedoeld voor burgers die in hun persoonlijke belangen onevenredig worden benadeeld. De inspraak wordt beproefd bij zeven plannen, om daarna ‘rijksbreed’ te worden ingevoerd.

Tops: „In de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw was inspraak niet vanzelfsprekend. Er is hard gevochten om die in wetten en regels te verankeren. De prijs daarvan is geweest dat de inspraak routine werd. Als reactie op deze versteende praktijk kwam in de jaren negentig de interactieve besluitvorming op gang. Bestuurders zagen in dat je gebruik moet maken van de kennis en de ervaring van burgers, al was het maar om te voorkomen dat burgers zich ontwikkelen tot opponenten. Het begrip draagvlak heeft in deze jaren een sacrale betekenis gekregen. Maar inmiddels zijn de twee vormen van het betrekken van burgers door elkaar heen gaan lopen. Het is onduidelijk wanneer een reactie behoort tot de formele inspraak, of tot de interactie tussen bestuurder en burger. Dat leidt tot veel frustraties. Daarom hebben wij de twee vormen van inspraak uit elkaar getrokken.”

Mirjam Westgeest, hoofd van het Inspraakpunt: „Als er een weg wordt aangelegd, reageren mensen tijdens de voorfase op plannen door te schrijven, te mailen of iets te roepen tijdens een informatieavond, maar een projectleider kan daar op dat moment weinig mee. Als er ruimte voor de rivier wordt gemaakt, zeggen de mensen ‘interessant, maar wat betekent dat voor mijn bedrijventerrein?’ Het antwoord is dan: ‘Meneer, over twee jaar weten we meer’. Maar twee jaar later zijn de grote beslissingen al genomen. Je zou antwoorden moeten geven op het moment dat de vragen ertoe doen, op het moment dat het asfalt nog niet is gestort. Maatwerk leveren.”

Hoogleraar Tops verwacht veel van de ‘meedenkkracht’ die burgers kunnen leveren tijdens de eerste fase van de planvorming. Tops: „Het valt mij altijd weer op hoe veel mensen bereid zijn om tijd en werk te steken in de publieke zaak. Het zou idioot zijn om daar geen gebruik van te maken.” Vanzelfsprekend, zegt Tops, zal nooit iedereen tevreden kunnen zijn met ingrijpende besluiten. „Uiteindelijk ligt het primaat bij de politiek. Die spanning met inspraak zal altijd blijven. Er zijn grote besluiten waar altijd verschillend over zal worden gedacht, zoals de uitbreiding van Schiphol, de aanleg van de HSL en de vraag of er een Zuiderzeelijn moet komen. Je ontkomt er niet aan dat mensen in deze gevallen zullen zeggen: ik ben het er niet mee eens. Maar daarmee is niet alles afgedaan. In veel gevallen speelt het primaat van de politiek minder zwaar.”

Zal deze inspraak nieuwe stijl leiden tot minder beroepsprocedures? Misschien, zegt Tops. „Je moet daar niet naïef over zijn. Er zullen altijd bezwaren overblijven.” Westgeest is iets minder voorzichtig: „Investeer in de voorkant en je krijgt minder problemen aan de achterkant. Als je de voorwas goed doet, kan de hoofdwas op lagere temperaturen draaien.” Minder beroepsprocedures zou betekenen dat plannen sneller worden uitgevoerd, een stokpaardje van dit kabinet. Tops: „Dit advies sluit aan bij begrippen als ‘slagvaardig bestuur’ die tegenwoordig vaak worden gebruikt.”

Er zijn nu ook al sprekende voorbeelden van een geslaagde inspraak. Tops herinnert aan een besluit van de gemeente Groningen om een bouwplan voor de binnenstad eenvoudigweg uit te voeren volgens een ontwerp dat een meerderheid van de bevolking als beste had aangemerkt. „Er kwamen nul bezwaren.” Deze buiging naar het volk volgde op een besluit dat ondanks hevig verzet toch werd doorgezet: de bouw van het Groninger Museum tegenover het Centraal Station in het water.

Uiteindelijk, zegt Tops, moet de inspraak nieuwe stijl bijdragen aan een betere bestuurscultuur. Goed bestuur kan worden gedefinieerd als „het vermogen om op een gezaghebbende manier nee te zeggen”. Tops: „Wat je moet bereiken, is dat mensen inzien dat hun bezwaren serieus zijn behandeld, met argumenten zijn verworpen en dat ze om die reden kunnen zeggen: ‘Ik accepteer het als een legitieme beslissing’.”