Bureaucratische juristerij, of genuanceerd stelsel?

De Wet openbaarheid van bestuur werkt niet goed en moet worden vernieuwd. Er ligt nu een voorstel. Maar is dat ook een verbetering?

Hoe makkelijk kan je in Nederland een evaluatierapport van een gemeente over een nieuwe tram opvragen? Hoe toegankelijk voor de burger zijn alle stukken van het ministerie van Verkeer en Waterstaat rond de overname van KLM door Air France? Kortom: hoe openbaar is de overheidsinformatie?

Het antwoord: heel openbaar, in theorie. Er is zelfs een speciale wet die de toegang tot overheidsinformatie regelt, de Wet openbaarheid van bestuur (WOB), waarmee Nederland in 1980 internationaal vooropliep. ‘Alles openbaar, tenzij’ , is de doelstelling van deze regeling. In de wet staan enkele logische uitzonderingsgronden (zoals veiligheid van de Staat of eenheid van de Kroon) en is een procedure omschreven voor het geval de overheid informatie weigert aan de burger.

Nu de praktijk. Die laat zien dat het weinig positief gesteld is met de WOB. Uit cijfers blijkt dat de wet overheidsinformatie helemaal niet toegankelijker heeft gemaakt, zoals bedoeld. De weigeringsgronden zijn zo ruim geformuleerd dat veel procedures al in een vroegtijdig stadium stranden. De WOB, zo concludeerde de Tilburgse universiteit in 2004 bij een evaluatie, „mag niet als een rustig bezit worden beschouwd”. Uit de bevindingen bleek dat zowel verstrekkers van overheidsinformatie (departementen, gemeenten of andere overheidsorganen) als gebruikers (in de praktijk vaak wetenschappers, advocaten, journalisten of maatschappelijke organisaties) klachten hebben. De verstrekkers vinden dat de WOB vaak verkeerd gebruikt wordt, bijvoorbeeld door nauwelijks gespecificeerde verzoeken. De gebruikers klagen over onwil en manipulatie door de overheid om WOB-verzoeken te frustreren. „De geest van de wet en de praktijk van de toepassing ervan liggen in de beleving van zowel de overheid als de burger verder uit elkaar dan aanvaardbaar is”, aldus het Tilburgse rapport.

In simpelere bewoordingen: de wet werkt niet. En dus, was de aanbeveling, moet de WOB worden gemoderniseerd. Daartoe is nu een eerste aanzet gegeven. Met het opstellen van een concept-WOB nieuwe stijl heeft de Wageningse hoogleraar recht en bestuur Bernd van der Meulen in opdracht van het kabinet een poging gedaan om, zoals hij in een toelichting schrijft „het goede van de huidige WOB te behouden, deze aan te vullen, te moderniseren en gesignaleerde problemen op te lossen of ten minste te verminderen”. Het resultaat is een nieuwe concept ‘Algemene Wet Overheidsinformatie’. Over enkele weken praten betrokkenen erover op een symposium in Den Haag.

De nieuwe wet wordt op het eerste gezicht complexer dan de oude. Dat komt onder andere omdat de reikwijdte wordt uitgebreid: meer overheidsorganen zullen onder de openbaarheidsregels vallen. Dat betekent wel dat de voorwaarden waaronder informatie kan worden verstrekt ingewikkelder worden, vooral omdat de interpretatie van de weigeringsgronden complex lijkt. Ook is nog onduidelijk hoe verschillende beroepsprocedures gaan functioneren.

In de voorstellen vervalt de mogelijkheid om bepaalde overheidsorganen uit te sluiten van de plicht tot openbaarheid, zoals toezichthouders De Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten, waar veel vertrouwelijke informatie ligt. Dat mag, volgens de voorstellen, geen reden zijn om per definitie informatie te weigeren. Vooral, zo schrijft Van der Meulen, omdat het zelfstandige bestuursorganen betreft „die onttrokken zijn aan democratische controle door de volksvertegenwoordiging” Maar er is wel een veiligheidsklep ingebouwd: „Aan de behoefte aan vertrouwelijkheid wordt recht gedaan door een genuanceerd stelsel van uitzonderingsgronden”, aldus Van der Meulen.

Of de nieuwe wet een verbetering is ten opzichte van de nu nog geldende WOB, is onduidelijk. De kracht van de werking van de wet moet vooral in de praktijk liggen. En dat is waar het vaak knelt, zo gaf Taco Brandsen, een van de onderzoekers die de WOB evalueerden, in 2004 in een interview in NRC Handelsblad aan. Volgens hem komt de WOB vooral onder druk te staan wanneer er politiek gevoelige informatie wordt opgevraagd. Dan neemt de overheid, aldus Brandsen, nogal eens haar toevlucht tot „strategisch gebruik”: men hanteert bepalingen uit de wet om informatie niet vrij te hoeven geven. Het voorstel voor de nieuwe wet lost dat probleem niet op, vindt Roger Vleugels, die voor verschillende organisaties WOB-procedures voert. Volgens hem hoort de nieuwe wet het recht op informatie vast te leggen: „Dat is hier niet het geval. Dit is meer een wet die een algemene regeling voor gebruik en beheer van overheidsdocumentatie beoogt te regelen.”

Vleugels vindt de voorstellen „verpakt in erg veel bureaucratie en juristerij, in meer en vagere en nog meer overlappende weigergronden.” Klassieke knelpunten, zoals het stellen van sancties op het overschrijden van termijnen door overheidsorganen of het traineren van ambtenaren, worden volgens hem niet opgelost.

Over het voorstel zal de komende tijd dus worden gepraat. Volgens Van der Meulen kan die discussie nog wel degelijk „een reële invloed hebben op het uiteindelijke resultaat”.

    • Jos Verlaan
    • Joost Oranje