Financiële drooglegging zonder waarborgen

De Hofstadgroep en zijn leden zijn financieel in de ban gedaan door minister Bot (Buitenlandse Zaken). Hij beroept zich op de VN-Veiligheidsraad. Erg overtuigend is dat niet.

De aanpak van de begeleidende geldstromen is een belangrijk onderdeel van de bestrijding van het internationale terrorisme. Vlak na de aanslagen van 11 september 2001 gelastte de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties in de unaniem aangenomen resolutie 1373 alle lidstaten dan ook “zonder uitstel“ de terroristische tegoeden te bevriezen. De Veiligheidsraad riep daarbij hoofdstuk VII van het VN-Handvest in, wat de resolutie een bindend karakter geeft.

Minister Bot (Buitenlandse Zaken) beroept zich nu op deze opdracht voor de sancties tegen de Hofstadgroep en de negen leden daarvan. Niet alleen worden hun tegoeden bevroren, het wordt derden ook verboden “rechtstreeks dan wel middelijk middelen ter beschikking te stellen“ aan de “Hofstad Negen'. Het effect van deze verordening is dat de vaak nog jeugdige verdachten een ordentelijk leven praktisch onmogelijk wordt gemaakt als zij de gevangenis verlaten. Op Mohammed B. na zijn ze overigens niet definitief veroordeeld; er loopt nog hoger beroep. Financiële drooglegging verdraagt zich moeilijk met het wettelijke “resocialisatiebeginsel', dat straf in dienst stelt van de terugkeer in de maatschappij.

De maatregel van Bot moet los worden gezien van de strafrechtelijke procedure, zegt het ministerie van Buitenlandse Zaken. Hij behoort tot een aparte categorie, die van de internationale afspraken.

Maar betekent dit dat dan alles kan? Wat zijn eigenlijk de criteria van de minister om iemand aan te merken als terrorist buiten een rechterlijke veroordeling om? De Verenigde Naties zijn het tot dusver niet eens kunnen worden over een sluitende definitie van terrorisme en dat geldt ook voor resolutie 1373 waarop minister Bot zich beroept. Zijn maatregel zegt niet wat er vereist is om hem te beëindigen. Toch is dat geen overbodige luxe, omdat de zogeheten war on terrorism in beginsel onbeperkt van duur is. Er bestaat een mogelijkheid van ontheffing door de minister. Maar alleen in “bijzondere gevallen“ zoals “humanitaire redenen“, zegt de toelichting, zonder verdere verduidelijking. Is resocialisatie een humanitaire reden?

Resolutie 1372 is door de Europese Unie snel omgezet in een verordening. Voor Nederland is de Sanctiewet 1977 de schakel tussen internationale verplichtingen en afspraken en de nationale uitvoering. Het is opmerkelijk dat alle drie de documenten zich niet bekommeren over de rechtspositie van de mensen die financieel worden drooggelegd. De Sanctiewet had bovendien het probleem dat hij alleen sloeg op “staten en gebieden“ en niet op individuele personen. Daar viel alleen iets tegen te doen als ze een exponent zijn van een staat. Voorbeeld: het bevriezen van de buitenlandse tegoeden van Joegoslavische gezagsdragers. Deze beperking werd in 2002 geschrapt en de wet stelt nu ook buiten twijfel dat hij mede dienstbaar is aan de terrorismebestrijding.

Dat beantwoordt nog niet de vraag hoe je op de zwarte lijst komt en vooral hoe je er af kan komen. De Hofstad Negen kunnen naar de rechter gaan om zich te verzetten. Deze pleegt overheidshandelen echter terughoudend te toetsen. Zeker als dat te maken heeft met het buitenlands beleid, waarop minister Bot zich beroept. Men kan natuurlijk ook zeggen dat zijn “Sanctieregeling terrorisme 2006' precies is wat hij zegt: een verkapte strafmaatregel. Dan past geen rechterlijke terughoudendheid.

Toen de verordening van de EU tot stand kwam, eind 2001, waarschuwde de Nederlandse regering nota bene zelf tegen “een inbreuk op de rechtszekerheid voor Europese burgers en bedrijven. Deze zou in het geding kunnen komen waar hun rekeningen drastisch en zonder juridische waarborgen worden bevroren“. Bij kritiek wijst Europa echter door naar de Veiligheidsraad. In september zei het Gerecht van Eerste Aanleg van de EU in de zaak van twee Somalische Zweden dat het niet of nauwelijks kan treden in resolutie 1373, omdat de Veiligheidsraad in aangelegenheden van vrede en veiligheid een vrijwel absolute vrijheid van handelen heeft.

Formeel is dat op grond van Hoofdstuk VII van het Handvest het geval. Maar resolutie 1373 is wel de eerste van een nieuwe soort uitspraken van de Veiligheidsraad. De Raad treedt hier op als een combinatie van internationale wetgever en pseudo-rechter, die op gespannen voet staat met de verhoudingen binnen het Handvest, signaleerden Bibi T. van Ginkel (Universiteit Utrecht) en Ramses A. Wessel (Universiteit Twente) in het Jaarboek vrede en veiligheid 2004. En inhoudelijk mankeert er ook het nodige aan de resolutie.

In plaats van deze één-op-één toe te passen, kan minister Bot zich beter in New York inzetten voor meer aandacht voor de rechtswaarborgen in dit soortresoluties. En niets verhindert hem die alvast zelf toe te passen.

kuitenbrouwer@nrc.nl

Frank Kuitenbrouwer is medewerker van NRC Handelsblad.