De overheid is uit de rails gelopen - veel bonnen maken nog geen goede agent

Het evenwicht binnen het openbaar bestuur is ernstig verstoord doordat een bureaucratisch- bedrijfsmatige logica de toon is gaan zetten. Volg het spoor terug - naar deskundige ambtenaren, burgers die meer zijn dan consumenten en een heroriëntatie op de Trias politica.

Illustratie Rik van Schagen Collage bij 'De overheid is uit de rails gelopen' OLYMPUS DIGITAL CAMERA Schagen, Rik van

Om de druk op de overheid vanuit een complexe samenleving beheersbaar te houden, zijn achtereenvolgende kabinetten sterke nadruk gaan leggen op de overheid (bedoeld werd vooral de ambtelijke organisatie) als bedrijf met managers, producten en klanten.

De mogelijke consequenties van deze bedrijfsmatige benadering voor de uitgangspunten van ons staatsbestel werden volstrekt onvoldoende doordacht. De bureaucratie veranderde. De inhoudelijke deskundigheid werd gemarginaliseerd. 'Vraagsturing' kwam voor 'aanbodsturing' in de plaats. De vaak verzelfstandigde of geprivatiseerde publieke dienstverlening moest voldoen aan productieafspraken. Aldus ontstond een bureaucratisch-bedrijfsmatige logica die de kern is gaan vormen van het systeem van beheersing en ordening van de publieke sector. Daaraan wordt niet alleen het bestuur, maar worden ook wetgever en rechter steeds meer onderworpen. De doeleinden van de Trias politica - persoonlijke en politieke vrijheid, culturele pluriformiteit, machtsevenwicht en heerschappij van het recht - worden daarmee niet automatisch gediend.

Dat tast de geloofwaardigheid van de democratische rechtsstaat aan. Ziedaar de kloof tussen overheid en burger. Die kloof wordt niet gedicht door vervolmaking van 'de overheid als bedrijf' noch door enkele veranderingen in het kiesstelsel, door referenda of door het kiezen van de burgemeester. Voor verbeteringen moet het spoor terug worden gevolgd naar de uitgangspunten van de democratische rechtsorde.

Besturen is meer dan de voorbereiding en de uitvoering van wetten en regels. Het lijkt er soms op dat met het verdwijnen van de regenten ook de eigen betekenis van regeren is vervaagd. Besturen is kunnen omgaan met verschillende werkelijkheden: de maatschappelijke werkelijkheid waarin burgers leven en professionele uitvoerders hun werk moeten doen, de politieke werkelijkheid waarin volksvertegenwoordigers hun programma proberen te realiseren, en de ambtelijke werkelijkheid waarin inhoudelijk deskundige ambtenaren de continuïteit van het overheidsbeleid verzekeren.

Hoe kan er dan worden bestuurd als door verzelfstandiging en privatisering van publieke taken het zicht bij de bestuurder op de professionele uitvoering minder is geworden, als politieke visies zijn vervaagd en als het 'bedrijfsmatig werken' voor het functioneren van de ambtelijke organisatie ongeveer de enige maatstaf vormt?

Voor de ordening van de democratische rechtsstaat komen we met het onderscheid van de drie functies - wetgeving, bestuur en rechtspraak - alleen niet meer uit. Er worden traditioneel binnen het bestuur ook andere onderscheidingen gebruikt: uitvoering, controle, politieke verantwoording. Wat die functies inhouden is vaak niet (meer) duidelijk.

Daarenboven zijn er de laatste decennia nieuwe functies 'benoemd': management, beheer, toezicht. ' Wat houden die nieuwe functies in het overheidsbestuur in en hoe verhouden ze zich tot wetgeving en rechtspraak? Welke professionele eisen stellen al die functies, afzonderlijk én gezamenlijk, aan diegenen die die functies vervullen? Hoe passen zij in de bestaande institutionele arrangementen, hoe zitten (of zaten) die institutionele arrangementen in elkaar en hoe verhouden die institutionele arrangementen zich tot de arrangementen in de Europese Unie?

Tegen de achtergrond van deze vragen en onduidelijkheden is het allerminst verwonderlijk dat het staatsbestel in de praktijk niet optimaal functioneert. Verwonderlijker is veeleer het grenzeloze optimisme (of is het gebrek aan kennis?) waarmee steeds opnieuw staatkundige en bestuurlijke vernieuwingen worden aangevat.

Het collectieve geheugen is beperkt. Tijd voor reflectie wordt nauwelijks gegund. De betekenis van Europa wordt ondergewaardeerd. De regels voor bedrijfsmatig werken passen slecht op de professionele eisen die aan wetgever, bestuur en rechter moeten worden gesteld.

Zou het wellicht daardoor komen dat vele veranderingen die werden doorgevoerd zelden als verbeteringen worden ervaren?

Een van de oorzaken van het gebrekkige collectieve geheugen is de grotere doorstroming, niet alleen in de Tweede Kamer der Staten-Generaal en de (Haagse) journalistiek, maar vooral in de ambtelijke organisatie. Die wordt veroorzaakt door:

Bewuste stimulering van de mobiliteit ten behoeve van een grotere samenhang tussen overheidsdiensten. Is die samenhang daardoor verbeterd?

De vervroegde uitstroom van oudere ambtenaren, soms bewust gestimuleerd om een cultuuromslag te bereiken. Is dat gelukt?

Belangrijker oorzaken zijn echter: het afstoten van (uitvoerende) taken en de oriëntatie binnen de departementen op (proces-) management en (financieel) beheer.

Door verzelfstandiging en privatisering van uitvoerende diensten en door het uitbesteden van steeds meer taken is inhoudelijke deskundigheid binnen departementen sterk verminderd. Rijkswaterstaat, vroeger door zijn grote deskundigheid als staat in de Staat beschouwd, kan thans slechts met grote moeite als zelfbewust en deskundig opdrachtgever optreden. Dat is niet zonder risico bij een zo cruciale overheidstaak als de natte én de droge waterstaat.

Ook de ontwerpfunctie binnen de centrale overheid is de laatste twintig jaar verzwakt. Daarmee is een lange en brede traditie van institutioneel ontwerp overboord gezet.

Met de verzelfstandiging van diensten en de uitbesteding van taken is vaak ook de daarmee verbonden inhoudelijke kennis uitbesteed. Wie heeft wel eens de inhoudelijke achtergronden vergeleken van ambtenaren van een beleidsdirectie (bijvoorbeeld de directie Kunsten van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap of de directie Politie van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) 25 jaar geleden en nu?

De overheid is naar veler oordeel op verschillende beleidsterreinen geen inhoudelijke gesprekspartner meer. Wie als inhoudelijk deskundig ambtenaar verder wil komen, ook financieel, moet manager worden, zichzelf privatiseren of vervroegd uittreden.

Wat in het denken over staatkundige vernieuwingen ook onderbelicht is gebleven, zijn de nieuwe functies die de laatste decennia steeds meer een rol binnen het overheidbestuur zijn gaan spelen: management, beheer, toezicht. Die functies zijn tot ontwikkeling gekomen door het accent dat de laatste vijfentwintig jaar is gelegd op verbetering van de overheid als bedrijf (door management en beheer), door de verzelfstandiging van publieke diensten (met noodzaak van verantwoording), door de scheiding tussen beleid en uitvoering (met de noodzaak van toezicht) en door de, in deze risicomaatschappij onvervulbare, wens alle risico's uit te sluiten (met toezicht op toezicht als gevolg).

Door management, beheer en toezicht wordt tegen maatschappelijke problemen anders aangekeken dan vroeger. Die problemen worden anders gedefinieerd. Er worden andere oplossingen aangedragen.

De bureaucratie is daardoor veranderd. Het evenwicht binnen het bestuur tussen bestuurders, beleidsambtenaren en uitvoerders is verstoord.

Bureaucratie is volgens Weber dienend en functioneert zonder politieke parti pris en zonder aanzien des persoons. Hiërarchie en loyaliteit, deskundigheid en continuïteit zijn kernbegrippen. Die bureaucratie levert geen eigen product, kent geen eigen waarden, staat op afstand.

De dominantie van de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica past niet in de Trias politica. Zij past niet op de eigen professionele eisen die wetgeving, bestuur en rechtspraak stellen. Zij verengt de maatschappelijke werkelijkheid die de burgers ervaren, de professionele werkelijkheid die de uitvoerders willen dienen en de politieke werkelijkheid waarin partijen hun visie willen realiseren.

Aan het overwicht van de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica dragen ten minste drie factoren bij:

de verzwakking van het primaat van 'het politieke; het gebrek aan een duidelijke visie op de maatschappij, de rol van de overheid daarin en de politieke verantwoordelijkheid daarvoor;

het gebrek aan duidelijkheid over en daardoor onvoldoende tegenwicht vanuit de professionele eisen die de verschillende 'uitvoerders' stellen (de dokter, de politieagent, de notaris, de onderwijzer). Dat professionele tegenwicht wordt ook nog verzwakt', doordat beroepsgroepen via marktwerking tegen elkaar worden uitgespeeld;

onvoldoende ontwikkeling en dustegenwicht van het (collectief) burgerschap als publiek ambt; de verantwoordelijkheid van burgers voor de publieke zaak.

De bureaucratische-bedrijfsmatige logica kan alleen worden doorbroken en teruggedrongen als politici, uitvoerders en burgers tegenwicht bieden. In hun handen ligt de sleutel tot verandering. Veranderingen lukken nu eenmaal alleen door druk van 'buitenaf'.

De wijze waarop de staat functioneert en met burgers omgaat, kan het beleid legitimeren of juist de geloofwaardigheid aantasten. De laatste jaren wordt veel over de eigen verantwoordelijkheid van burgers gesproken. Meestal wordt bedoeld dat individuele consumenten of cliënten van publieke diensten meer zelf moeten optreden, omdat de staat wil terugtreden. Wat burgerschap eigenlijk inhoudt blijft vaag.

In het dominante denken over burgerschap en staat staan sinds de 18de eeuw centraal de burgerrechten voor individuele burgers in relatie tot de staat. Deze zogenaamde liberale burgerschapstraditie heeft geleid tot een groot aantal waardevolle burgerlijke, politieke en sociale rechten. Deze rechten dienen ter bescherming van de burger tegen de macht van de staat.

Tegen de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica zijn zij echter niet opgewassen. Volgens die logica worden de burgers als consumenten of cliënten juist door de overheid als bedrijf beter bediend, al herkent de burger zich daar veelal niet in en heeft hij van de wijze waarop hij wordt bediend vaak last.

Er is echter een andere, oudere republikeinse burgerschapstraditie. Die legt de nadruk op de rol van de burger als 'citoyen' in de samenleving. Burgerschap als publiek ambt waarbij de burger zowel individueel als collectief een belangrijke rol heeft te spelen. In deze rol gaat het niet alleen of niet in de eerste plaats om de politieke participatie maar om de burger als actief deelnemer in de publieke ruimte, zijn eigen buurt of school, het vrijwilligerswerk of in de mantelzorg.

Een belangrijke bijdrage aan de staatkundige vernieuwing moet daarom op dit moment zijn: dát actief burgerschap mogelijk maken, daarvoor ruimte bieden, concrete belemmeringen opruimen en vooral ook (ambtelijk) waardering tonen voor de inzet van burgers voor de publieke zaak. In gemeenten zijn inmiddels vele voorbeelden waar die inzet is gelukt.

De voorwaarden zijn bekend: versterk de kleinschalige verbanden, ga uit van vragen, oplossingen en capaciteiten van de burgers zelf, accepteer dat uitkomsten per provincie, stad of straat verschillend kunnen zijn, geef burgers zelf zeggenschap over budgetten, wees als overheid normerend en stimulerend en geef vooral vertrouwen. Wat betekenen die voorwaarden voor het functioneren van de centrale overheid?

Waar tevoren niet alles is te voorzien en te regelen, krijgt beleid vorm in de uitvoering. Die uitvoering vindt plaats in een steeds wisselende maatschappelijke context waarop bestuurders en beleidsambtenaren nooit helemaal, vaak zelfs helemaal geen, greep hebben. Veel hangt dus af van de wijze waarop 'uitvoerders' (de leraar, de politieagent maar ook de dokter, de notaris) hun vak uitoefenen.

Voor hen staan individuele burgers centraal (de leerling, de patiënt, de buurtbewoner). In hun contacten met burgers ondervinden de uitvoerders aan den lijve de problemen waarvoor wetgever en bestuur oplossingen aandragen. Op ten minste drie manierenleveren die oplossingen problemen op.

Allereerst worden vaak wel nieuwe taken en verplichtingen aan uitvoerders opgelegd, maar wordt er gekort op de middelen om die taken uit te voeren, wordt de invoeringstermijn uiterst krap gehouden en kondigt de volgende verandering zich al weer aan, vóórdat de vorige goed en wel is verwerkt. Dat is ook de wetgever wel bekend, maar zijn eigen politiek-bestuurlijke logica dwingt in een andere richting.

Daarnaast worden van uitvoerders steeds meer werkzaamheden verwacht waarvoor zij niet zijn opgeleid en die ten koste gaan van de tijd die aan leerlingen, patiënten of surveillance kan worden besteed. Ook daarover wordt steeds openlijker geklaagd, maar harde gegevens ontbreken vaak.

Bestuurders en hun (beleids-)ambtenaren kennen de verhouding tussen de directe en indirecte kosten op specifieke beleidsterreinen niet. Hoeveel van de geïnvesteerde publieke gelden komt ten goede aan het primaire proces? Wat zijn de kosten van management, beheer en toezicht?

Het belangrijkste is echter dat de normen, protocollen en modellen waarbinnen de uitvoerders hun werk moeten doen, vaak niet passen op de problemen die zij ontmoeten. De bureaucratisch-bedrijfsmatige logica past niet op de professionele logica. Elke normering, elk protocol, elk model houdt een reductie in van de pluriforme werkelijkheid waarin de uitvoerders hun vak uitoefenen.

Het aantal parkeerbonnen zegt weinig over de professionele politiepraktijk. Hoge Cito-scores zijn geen bewijs van goed onderwijzerschap. Is een huisarts die minder vaak doorverwijst een beter of slechter vakman dan zijn colle ga?

Het debat over staatkundige vernieuwing concentreert zich sterk op de politieke democratie, het kiesstelsel; de gekozen burgemeester; het referendum. Dat is op zichzelf begrijpelijk. Kiesrecht geeft ook die burgers zeggenschap die voor het overige weinig macht bezitten. De gekozen volksvertegenwoordiging is echter vooral georiënteerd geraakt op het bestuur en de bureaucratie.

Volksvertegenwoordigers worden eerder met de overheid dan met de burgers vereenzelvigd.

Een van de taken van volksvertegenwoordigers is publieke verantwoording afleggen voor de beslissingen waaraan zij hebben meegewerkt. Daarnaast is het hun taak politiek debat te voeren over maatschappelijke problemen waarmee ook burgers te maken krijgen en te bepalen of en zo ja wat daaraan moet gebeuren, door wie en tegen welke prijs.

Voor het eerst is de volksvertegenwoordiging gebonden geraakt aan de agenda van het bestuur. Voor het tweede oriënteert zij zich sterk op de agenda die via de media tot stand komt.

In de eerste taak staat vooral de woordcultuur centraal; in de tweede de beeldcultuur.

De eerste binding dwingt de volksvertegenwoordiging min of meer in de rol van medebestuurder. Door de tweede binding worden volksvertegenwoordigers bijna gedwongen in de rol van (mede) commentator.

Beide rollen versmallen de marges voor de eigenlijke functies van de volksvertegenwoordiging: medewetgever en controleur.

De 'terugtred' van de overheid in de afgelopen vijfentwintig jaar en de verzelfstandiging, privatisering of beëindiging van publieke taken hebben geresulteerd in een terugtred van de politiek en een verschraling van de inhoudelijke deskundigheid binnen het bestuur.

Er bestaat aldus een (toenemende) spanning tussen de bureaucratischbedrijfsmatige logica en de vier doeleinden die de Trias politica van Montesquieu wil dienen: persoonlijke en politieke vrijheid (via juridische normering); culturele pluriformiteit (met ruimte voor tegengeluiden); een gematigde staatsvorm (door middel van machtsevenwicht); heerschappij van het recht (zowel binnen de staat als binnen de maatschappij en tussen staat en maatschappij).

Van de eigen dynamiek van de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica ondervinden vooral uitvoerders en burgers de gevolgen. Juist de afgelopen paar jaar is dat in vele rapporten en publicaties met concrete voorbeelden geillustreerd. De praktijk van het overheidsbeleid staat daardoor vaak dwars op de suggestie van meer eigen verantwoordelijkheid van burgers en maatwerk door uitvoerders. Dát is de kloof waarvan burgers last hebben.

Die kloof is niet te dichten door verdere vervolmaking van de bureaucratisch-bedrijfsmatige logica maar met doorbreking en terugdringing daarvan.

Om de maatschappelijke prestaties van de overheid te verbeteren, doen we er goed aan staatkundig 'het spoor terug te volgen'; niet nostalgisch maar analytisch.

Terug naar de Trias politica als grondslag voor de staatkundige verhoudingen met duidelijkheid over de betekenis van Europa voor wetgever, bestuur en rechter.

Terug naar een overheidsbestuur waarin duidelijkheid bestaat over de politieke verantwoordelijkheid voor de publieke dienstverlening (al dan niet op afstand), met een deskundig ambtenarenapparaat dat de schakel vormt tussen (en de inhoudelijke gesprekspartner kan zijn van) politieke bestuurders én professionele uitvoerders.

Terug naar het 'primaat van het politieke', waarin de volksvertegenwoordiging (de representatieve democratie) wordt versterkt ten behoeve van haar medewetgevende en controlerende taak.

Terug naar het besef dat staat en burger wederzijds van elkaar afhankelijk zijn, de publieke ruimte meer is dan de staat en het burgerschap iets anders is dan het zijn van consument of cliënt.

Ten'slotte, terug naar een debat over staatkundige en bestuurlijke vernieuwing waaruit elk bedrijfsmatig jargon is gebannen.

Dit is een ingekorte en licht bewerkte versie van het jaarverslag van de Raad van State. De volledige tekst is te lezen op www.raadvanstate.nl