De hele poet ineens

Ruim achtduizend basisscholen krijgen vanaf volgend schooljaar voor het eerst een lumpsum: geld dat ze helemaal zelfstandig mogen uitgeven. Deze maand horen de scholen van het ministerie hoeveel geld ze krijgen. Maar zijn de basisscholen er klaar voor? Alette van Doggenaar

Het basisonderwijs staat een grote omwenteling te wachten. Vanaf 1 augustus krijgen de schoolbesturen te maken met een nieuwe vorm van financiering, de zogenoemde lumpsum. Een bedrag ineens waarvan alles betaald moet worden. De grootste verandering is dat hiervan ook personeelskosten voortaan betaald moeten worden. Het schoolbestuur dat voorheen de personeelskosten achteraf declareerde bij het rijk wordt nu als werkgever verantwoordelijk voor de salarissen. Bij tekorten kan een bestuur niet aankloppen bij het ministerie.

Tegelijkertijd krijgen de scholen de mogelijkheid om naar eigen inzicht te schuiven met de uitgaven voor personeel en exploitatie. Nog een jaartje doorwerken met de oude rekenmethode om een leerkracht extra te kunnen inzetten in een volle groep? Het kan. Geld reserveren omdat de cv het bijna begeeft ten koste van de uren remedial teaching? Het mag. Scholen krijgen zo de gelegenheid om met hun keuzes in te spelen op de eigen situatie. Dat klinkt goed, er is ook bijna niemand principieel gekant tegen de invoering van de lumpsumfinanciering. Zorgen zijn er wel. Want zal de overgang zo soepel verlopen als de minister wil doen geloven?

in rep en roer

Onderwijsadvocaat Wilco Brussee houdt zijn hart vast als hij terugdenkt aan de invoering van de lumpsumfinanciering in het voortgezet onderwijs tien jaar geleden. Die overgang verliep verre van vlekkeloos. Toen de scholen de beschikking ontvingen met het budget dat ze te besteden hadden, waren ze in rep en roer. Een kwart van de zevenhonderd scholen ging in beroep bij de rechter.'

Het probleem zat hem in de berekening van de bedragen. Vooraf was al duidelijk dat sommige scholen er door de berekening op vooruit zouden gaan, terwijl andere juist moesten inleveren. Om dat te repareren werden die verschillen enige jaren gecompenseerd.

Maar waar bijna niemand rekening mee had gehouden, was het feit dat er een heel jaar lag tussen het peiljaar en het jaar van invoering. In dat tussenjaar was op veel scholen van alles gebeurd. De leerlingenaantallen waren gestegen, het docentencorps was gewijzigd of de school was gefuseerd met een andere school. Voor veel scholen betekende de overgang naar lumpsumfinanciering een achteruitgang. Ze stapten massaal naar de rechter. Een inderhaast in het leven geroepen regeling moest ervoor zorgen dat de scholen het hoofd boven water konden houden.

Brussee ziet grote parallellen tussen toen en nu. Weliswaar is er veel meer informatie over de scholen uitgestort, maar dat is geen garantie dat die scholen ook rekening houden met het tussenjaareffect. We hebben het over achtduizend scholen. Als daarvan een kwart in beroep gaat, is het leed niet te overzien. De vangnetregeling die de minister op aandringen van de Tweede Kamer al bij voorbaat heeft toegezegd, en waarvoor ze twee tot drie miljoen heeft gereserveerd, zou wel eens ernstig tekort kunnen schieten.'

De noodoplossing is alleen bedoeld voor scholen die in de problemen komen als gevolg van de invoering van de lumpsumfinanciering, zegt een woordvoerder van de projectorganisatie lumpsum. Uitdrukkelijk niet voor scholen die zelf fouten hebben gemaakt. Maar', vraagt Brussee zich af, hoe zit dat met scholen die normale managementbeslissingen hebben genomen in dat tussenjaar en nu in grote problemen dreigen te komen? Als die tussen wal en schip vallen, heeft de Tweede Kamer zich met een kluitje in het riet laten sturen.'

niet klaar

Ook de Algemene Onderwijsbond (AOb) voorziet de nodige problemen. Een enquête begin dit jaar onder 170 leden leidde tot de conclusie dat een kwart van de schoolbesturen onvoldoende is voorbereid op de invoering van de lumpsumfinanciering. Uit open vragen bleek dat scholen die niet klaar zijn, nu al grote problemen kennen. Rekeningen worden te laat betaald, de telefoon wordt afgesloten. Personeel dat op deze scholen werkt, verwacht dat de nieuwe vorm van bekostiging de problemen alleen maar zal vergroten.

De grotere bestedingsvrijheid zou gepaard moeten gaan met een heldere verdeling van de verantwoordelijkheden, vindt de bond. In plaats daarvan ziet de AOb een wildgroei van bestuurlijke en managementmodellen. Waar op de ene school de schoolleider integraal verantwoordelijk is, blijkt op de andere de 'directeur' niet méér bevoegdheden te hebben dan een veredelde conciërge', schrijft de AOb in een commentaar. Daar komt nog bij dat de medezeggenschap vaak zwak is. De bond pleit ervoor om schoolbesturen die onvoldoende voorbereidingen treffen begeleiding op te leggen.

Een andere vrees is dat meer geld dan nu besteed gaat worden aan bovenschools management in plaats van aan onderwijs. De grotere besturen met meerdere scholen onder zich maken nu al gebruik van een tussenlaag tussen bestuur en de schooldirecteuren. Die tussenlaag, vaak onder leiding van een bovenschools directeur, is belast met uitvoerende taken, bijvoorbeeld op het gebied van financiën en personeelszaken.

Aan de andere kant zijn er de zogenoemde eenpitters. Dat zijn schoolbesturen die maar één basisschool onder zich hebben. Ze worden gezien als een kwetsbare groep omdat ze niet kunnen profiteren van een zekere risicospreiding. En ook niet van een bovenschools management dat veel taken uitvoert. Vaak zullen zij expertise moeten gaan inhuren.

eenpitters

Marijke Wiederholdt is directeur van de Nieuwe Regentesseschool in Utrecht, een van de scholen die in 2003 aan een 'proefproject lumpsum' hebben meegedaan. De vraag of er niet te veel geld gaat naar bovenschools management is inderdaad een punt van zorg', zegt Wiederholdt. Voor een eenpitter zoals wij is het aan de andere kant misschien weer niet effectief om alles alleen te doen. We onderzoeken op dit moment wat mogelijke vormen van samenwerking zijn, een gezamenlijke inkoop van diensten bijvoorbeeld. Je hebt niet meer genoeg aan een toevallige ouder in het schoolbestuur die wat in zijn mars heeft. Maar ik heb het beslist niet over fusies. We hebben juist de garantie gekregen dat lumpsum er niet toe mag leiden dat de eenpitters verdwijnen.'

Al met al ziet Wiederholdt grote voordelen in het nieuwe systeem. In het onderwijs zijn we gewend om in potjes te denken. De bedoeling is dat nu de onderwijsinhoud sturend wordt in de schoolorganisatie en niet hoeveel geld er toevallig nog in een bepaald potje zit. We zullen ons veel meer inhoudelijke vragen moeten stellen. Het is fijn om die vrijheid te krijgen. Daar staat tegenover dat je je organisatie goed moet kennen om verantwoord met het geld om te gaan. Hoe zit het met de gemiddelde leeftijd van je docenten? Hoeveel docenten zijn van plan om het verlof op te nemen waar ze recht op hebben als ze 52 worden? Hoe gaan de leerlingenaantallen zich ontwikkelen? Hoeveel reserves heb je nodig? Als er problemen zijn, kost dat altijd geld. Dat zal zo zijn onder de lumpsumregeling maar dat was altijd al zo. In die zin verandert er niet zoveel.'

oppotten

Het 'ondernemerschap' kan ertoe leiden dat scholen uit angst voor een onzekere toekomst grote sommen geld gaan oppotten. Dat is gebeurd in het voortgezet onderwijs en, zo bleek onlangs, ook op roc's en hogescholen. Dat geld wordt in feite onttrokken aan het onderwijs. Er moeten geen bankkantoren gaan ontstaan', zegt Kees de Bondt van de projectorganisatie lumpsum. We weten nog niet hoe zich dat in het primair onderwijs gaat ontwikkelen. Er zijn nu al exorbitant rijke besturen die miljoenen op de bank hebben. Meestal geld dat verkregen is door schenkingen en legaten. Maar de arme besturen zijn waarschijnlijk in de meerderheid.'

Het ligt voor de hand dat de scholen in eerste instantie voorzichtig zullen zijn en gaan sparen. Als ze merken dat het allemaal niet zo eng is als ze dachten, zal dat minder worden is de verwachting. De Bondt: Er is in ieder geval geen regelgeving die voorschrijft hoeveel geld een school mag wegzetten. Er tekent zich een consensus af dat zo'n zes procent van de personele lasten een redelijke reserve is. Uit de jaarrekeningen zal duidelijk worden hoeveel reserves de scholen daadwerkelijk hebben. Als dat enorm op gaat lopen is het aan de politiek om daar iets aan te doen.'

    • Alette van Doggenaar