Amerika, ik vertrouw je niet meer

Jarenlang beschouwde Francis Fukuyama zichzelf als een neoconservatief en steunde hij de belangrijkste ideologische stroming in de regering-Bush. In zijn boek 'Na het conservatisme', dat later deze maand in Nederland verschijnt, neemt hij daar nadrukkelijk afstand van. De huidige problemen in Irak laten volgens Fukuyama het failliet van het neoconservatisme zien: 'De Verenigde Staten hebben geen massavernietigingswapens in Irak gevonden, zijn in een gevaarlijke opstand verstrikt geraakt en hebben zich door de unipolaire strategie (...) bijna geheel van de rest van de wereld geïsoleerd.'

Fukuyama vindt nog steeds dat Amerika zijn macht moet gebruiken om de opmars van de democratie in de wereld te bevorderen, maar anders dan de neoconservatieven willen. Na11 september heeft de regering-Bush volgens Fukuyama drie inschattingsfouten gemaakt [zie kader]. In zijn boek, waarvan hier een bewerking van het laatste hoofdstuk, pleit Fukuyama voor 'realistisch Wilsonianisme' - naar de voormalige president Woodrow Wilson, initiator in 1919 van de Volkenbond (de voorloper van de Verenigde Naties). Belangrijkste elementen: demilitarisering van het buitenlandse beleid; alleen in uiterste noodzaak regimeverandering door middel van militair ingrijpen en meer aandacht en begrip voor wat in andere landen gebeurt. Uiteindelijk is voor het stimuleren van democratisering maar één ding nodig: geduld.

Het lijkt erg onwaarschijnlijk dat de geschiedenis een gunstig oordeel zal vellen over de oorlog in Irak. Doordat de regering-Bush Irak binnenviel, schiep ze een selffulfilling-prophecy: niet Afghanistan, maar Irak fungeert nu als magneet, trainingskamp en operationele basis voor jihadistische terroristen, die meer dan genoeg Amerikaanse doelen hebben om te beschieten. De gespannen verhouding tussen de Jordaanse jihadist Abu Musab al-Zarqawi en de aanhangers van de Ba'athpartij van voor de oorlog is uitgegroeid tot een heus bondgenootschap, gevoed door een gedeelde afkeer van de Amerikaanse bezettters. De Verenigde Staten hebben nog steeds de mogelijkheid om een door sji'ieten gedomineerd Irak tot stand te brengen, maar de nieuwe regering zal nog jarenlang zwak blijven en zwaar leunen op Amerikaanse militaire steun. Minister van Defensie Rumsfeld, die met lichte troepen naar Irak wilde en zich er weer snel uit wilde terugtrekken, heeft als gevolg van die strategie het Amerikaanse leger laten vastlopen in een slepende guerrillaoorlog. [...] Zelfs wanneer de Verenigde Staten zich uiteindelijk met achterlating van een stabiele democratie zullen kunnen terugtrekken, zullen de kosten gigantisch zijn: in de eerste twee jaar na de invasie hebben de Verenigde Staten al honderden miljarden dollars uitgegeven en hebben ze misschien wel 15.000 doden en gewonden te betreuren. Het aantal Iraakse doden als gevolg van de Amerikaanse bezetting en de opstand loopt in de tienduizenden. Hoewel de mishandelingen door zouden zijn blijven gaan als Saddam Hussein nog aan de macht zou zijn geweest, betekenen deze slachtoffers in een land dat we probeerden te helpen een enorm menselijk verlies. De Amerikaanse bezetting van Irak beperkt de mogelijkheden van Washington in andere delen van de wereld en heeft de aandacht van ervaren beleidsmakers afgeleid van andere regio's, zoals Azië, die op de langere termijn waarschijnlijk een grotere strategische uitdaging zullen vormen.

Het lijkt vrij duidelijk dat de regering-Bush in haar tweede termijn het principe van regimeverandering door middel van een preventieve oorlog als onderdeel van haar buitenlandse beleid op een zijspoor heeft gerangeerd. In het geval van twee andere leden van de as van het kwaad, Iran en Noord-Korea, heeft de regering aangegeven dat ze niet van plan is militair geweld te gebruiken om een regimeverandering tot stand te brengen. Dat is deels een concessie aan de harde realiteit: de Amerikaanse troepen zijn op dit moment overbelast door de aanhoudende oorlog in Irak en er bestaat hoe dan ook geen eenvoudige manier om in te grijpen om het Iraanse of het Noord-Koreaanse atoomprogramma een halt toe te roepen. Niet alleen kampt de regering met operationele beperkingen, ze lijkt ook te beseffen dat ze een hoge politieke prijs voor de Irak-oorlog heeft moeten betalen en dat preventieve oorlog niet de hoeksteen van de Amerikaanse strategie kan zijn. De intuïtie van Condoleezza Rice komt meer overeen met die van Colin Powell dan met die van Donald Rumsfeld, en ze heeft veel meer invloed bij president Bush. Maar de regering kan de problemen die ze zelf in haar eerste vier jaar heeft geschapen, slechts in beperkte mate oplossen. Herstel van de geloofwaardigheid van Amerika is geen kwestie van betere public relations, maar vraagt om een nieuw team en een nieuw beleid.

Een consequentie van het Irakbeleid, dat algemeen als een mislukking wordt beschouwd, is dat de neoconservatieve agenda in diskrediet wordt gebracht en dat het gezag van de realisten in de buitenlandse politiek in ere wordt hersteld. Er zijn al talloze boeken en artikelen verschenen waarin de vloer wordt aangeveegd met Amerika's imperiale ambities en waarin het idee om de wereld democratie bij te brengen, op de korrel wordt genomen. Maar daarmee houdt het verzet tegen de neoconservatieve agenda nog niet op. Jacksoniaanse conservatieven, Amerikanen uit Republikeins stemmende staten wier zonen en dochters in het Midden-Oosten vechten en sterven, stonden zij aan zij met de neoconservatieven in hun steun voor de oorlog in Irak. Maar een algemeen als mislukt beschouwd beleid zou hen wel eens in de richting van een meer isolationistische buitenlandse politiek kunnen drijven, wat sowieso een politieke opvatting is die beter bij hen past.

Het zou doodzonde zijn als dat verzet weer de kop opstak en de Verenigde Staten net als na Vietnam weer een periode zouden doormaken waarin ze zich uit allerlei landen terugtrekken. De Verenigde Staten blijven te groot, te welvarend en te invloedrijk om grote ambities in de wereldpolitiek af te zweren. Niet een terugkeer naar beperkt realisme is nodig, maar eerder een 'realistisch Wilsonianisme' dat erkent dat wat zich binnen staten afspeelt van belang is voor de wereldorde en dat beter aansluit bij de beschikbare middelen voor het bereiken van democratische doelstellingen. Zulk beleid zou het idealistische deel van het oude neoconservatieve gedachtegoed ter harte nemen, maar ook met een frisse blik kijken naar ontwikkeling, internationale instituties en allerlei andere kwesties die conservatieven - neo- én paleo- - maar zelden serieus nemen.

'Realistisch Wilsonianisme' betekent in eerste instantie een radicale demilitarisering van het Amerikaanse buitenlandse beleid en een nieuw accent op andere soorten beleidsinstrumenten. Preventieve oorlog en regimeverandering door middel van militair ingrijpen zullen nooit helemaal verdwijnen, maar moeten als zeer drastische maatregelen worden beschouwd. Het is niet genoeg om bij de aanpak van schurkenstaten te zeggen: 'We kunnen het ons niet permitteren te wachten', omdat geweld gebruiken zelden een simpele, eenduidige optie is. De National Security Strategy of the United States zou officieel moeten worden herzien om duidelijke criteria te genereren op grond waarvan we kunnen oordelen wanneer preventieve oorlog gerechtvaardigd is, en die criteria zouden zowel beperkend als specifiek moeten zijn.

Er moet een einde komen aan de retoriek over een Vierde Wereldoorlog en de wereldwijde oorlog tegen het terrorisme. In Afghanistan en Irak voeren we hevige strijd tegen opstanden en tegen de internationale jihad, die we moeten winnen. Maar die bredere strijd voorstellen als een wereldwijde oorlog die kan worden vergeleken met de wereldoorlogen of met de Koude Oorlog is een overschatting van de omvang van het probleem, alsof we het zouden opnemen tegen een groot deel van de Arabische en islamitische wereld.

Vóór de oorlog in Irak streden we waarschijnlijk tegen niet meer dan enkele duizenden personen over de hele wereld die martelaars van zichzelf wilden maken en de Verenigde Staten vernietigende schade wilden toebrengen. Het probleem is er alleen maar groter op geworden, doordat we kolossale onrust teweeg hebben gebracht. Wat ook de verdiensten van de oorspronkelijke oorlog mogen zijn geweest, als we nu uit Irak zouden weglopen zonder er voor een sterke en stabiele regering te hebben gezorgd, laten we in de sunnitische driehoek een etterende vrijplaats voor terroristen achter. Een groot deel van deze campagne tegen het jihadistische terrorisme zal door onze bondgenoten in West-Europa worden uitgevochten; we zullen een bescheiden directe rol in die strijd spelen, omdat veel van de terroristen Europese burgers zijn. Op de gevechtshandelingen in Irak en Afghanistan na zal de strijd tegen de jihad steeds meer gaan lijken op politieoptreden en op operaties van veiligheidsdiensten dan op een oorlog.

De Verenigde Staten moeten zowel politieke als economische ontwikkeling stimuleren, en ze zouden zich iets moeten aantrekken van wat zich in andere landen op deze wereld afspeelt. Dat zouden we kunnen doen door ons allereerst te concentreren op deugdelijk bestuur, politieke rekenschap, democratie en krachtige instituties. Maar de belangrijkste instrumenten waarmee we dat kunnen doen, moeten vooral liggen op het terrein van de zachte macht: doordat we een voorbeeld kunnen geven, voor opleiding en scholing zorgen en steun bieden in de vorm van advies en, in veel gevallen, geld. Het geheim van ontwikkeling, of die nu van economische of politieke aard is, is dat het bijna nooit buitenstaanders zijn die het proces vooruithelpen. Het zijn altijd personen in de samenleving zelf - soms een kleine bovenlaag, soms de bredere burgermaatschappij - die met een roep om hervormingen en instituties moeten komen en die de resultaten ervan uiteindelijk moeten opeisen. Dat vraagt om heel veel geduld tijdens de opbouw van instituties, de oprichting van organisaties, de vorming van coalities, de verandering van normen en het rijpen van de omstandigheden voor een democratische omwenteling.

Dat proces kan soms profiteren van de uitoefening van harde macht, zoals op de Balkan, maar elke keer dat die macht wordt uitgeoefend, moet dat worden gezien als een aanvulling op datgene wat politieke actoren ter plaatse doen. [...]

Het Midden-Oosten democratiseren is iets wat op zich wenselijk is, en niet omdat het ons terrorismeprobleem oplost. Als de analyse van de Franse politicoloog Olivier Roy over de oorsprong van het jihadisme juist is, ligt een groot deel van dat probleem in West-Europa en niet in het Midden-Oosten, en is het een neveneffect van immigratie, globalisering en andere aspecten van een werelddeel dat allang open en democratisch is. Zelfs al zouden Egypte en Saoedi-Arabië van de ene op de andere dag stabiele democratieën worden, dan nog zouden we de komende jaren met een diepgeworteld terrorismeprobleem te maken krijgen.

Bovendien moeten we ons geen rad voor ogen draaien over de prijs die democratie in het Midden-Oosten op korte termijn waarschijnlijk vraagt. Een overgang in Turkse stijl naar een seculiere democratie naar westers model is in de meeste delen van de Arabische wereld zeer onwaarschijnlijk. [...]

Hoewel politieke hervormingen in de Arabische wereld wenselijk zijn, kampen de Verenigde Staten met een groot kortetermijnprobleem: ze beschikken in de regio nauwelijks over enige geloofwaardigheid of over moreel gezag. Het overheersende beeld van de Verenigde Staten is niet dat van het Vrijheidsbeeld, maar van de foto's van de mishandeling van gedetineerden in de Abu Ghraib-gevangenis: pro-westerse liberale hervormers hebben het gevoel dat ze zich van de Verenigde Staten moeten distantiëren en ze vormen een doelwit, omdat ze geld aannemen van organisaties als de Nationale Stichting voor de Democratie. Het valt te hopen dat daar verandering in komt, maar het zou kunnen betekenen dat krachtig aandringen op politieke verandering door Washington op dit moment alleen maar averechts zou kunnen werken.

Dit probleem onderstreept het belang van alternatieve internationale instituties die, ter bevordering van democratie en hervormingen, enige afstand tot Washington bewaren, zoals de 'Gemeenschap van Democratieën'.

De regering-Bush en haar neoconservatieve aanhangers hadden er voor de oorlog in Irak geen rekening mee gehouden dat de scheve unipolaire wereld die na de Koude Oorlog was ontstaan, tot nieuwe golven anti-amerikanisme had geleid. Al lang voor de verkiezingen van 2000 waren de aanwijzingen daarvoor duidelijk zichtbaar. Erkenning van dit feit had de regering er niet toe moeten brengen geweld af te zweren, maar voorzichtiger te zijn in het gebruik ervan, eerder zachte dan harde macht te gebruiken en subtielere en minder directe manieren te bedenken om de wereld in te richten.

De macht van Amerika blijft van groot belang voor de wereldorde. [...] Doordat de Verenigde Staten over een grote troepenmacht beschikken en, belangrijker nog, over technologie, een grote mobiliteit en logistieke netwerken waardoor die troepen overal ter wereld kunnen worden ingezet, ontmoedigen ze landen met een middelmatige machtspositie om naar militaire dominantie in hun regio te streven.

Amerikaanse macht is vaak nuttiger wanneer ze latent aanwezig is. Hoewel de Verenigde Staten ongeveer evenveel aan hun leger uitgeven als de rest van de wereld bij elkaar, heeft de oorlog in Irak aangetoond dat er duidelijke grenzen zijn aan de effectiviteit van het Amerikaanse leger. Het is niet goed toegerust voor het neerslaan van een langdurige opstand: de inspanningen van de Irak-oorlog hebben het Pentagon er, in de vierjaarlijkse terugblik van de regering-Bush in haar tweede termijn, toe gedwongen te betwijfelen of de Verenigde Staten tegelijkertijd twee regionale oorlogen kunnen uitvechten.

Het historische voorbeeld waarbij we voor de uitoefening van Amerikaanse macht in de huidige unipolaire wereld te rade zouden moeten gaan, vinden we niet bij de realistische Oostenrijkse prins Metternich, de favoriet van Henry Kissinger, maar bij de Duitse kanselier Otto von Bismarck. Om Duitsland te verenigen en het land een dominante positie in centraal Europa te bezorgen, ontketende Bismarck twee oorlogen: een tegen Oostenrijk en een tegen Frankrijk. Nadat hij in 1871 zijn doel had bereikt, zag hij echter in dat de voornaamste taak van Duitsland was dat het zijn geïntimideerde en rancuneuze buurlanden moest laten inzien dat het een blijvende machtsfactor was geworden. Hem stond helder voor ogen dat moest worden voorkomen dat zich vijandige coalities zouden vormen die er openlijk op uit waren de Duitse macht uit te dagen. Via de diplomatie die hij na 1871 bedreef, slaagde Bismarck daar voortreffelijk in, onder meer dankzij het Russisch-Duitse verdrag van 1887, de Conferentie van Berlijn van 1885 en een reeks andere initiatieven die het gezicht van de nieuwe Duitse macht zachtere trekken moesten verlenen. Zijn opvolgers beschikten echter niet over het heldere inzicht dat geruststellen beter was dan intimideren en deden onverstandige dingen, zoals een zeemacht opbouwen. Het gevolg was de vorming van de Frans-Russisch-Britse entente, de opmaat naar de Eerste Wereldoorlog.

De Verenigde Staten zullen Frankrijk en Duitsland er niet toe uitdagen een vijandig militair bondgenootschap te vormen, maar ze hebben bij Europese landen die normaal gesproken verdeeld zijn voor veel eensgezindheid gezorgd over het idee dat de onbezonnen uitoefening van Amerikaanse macht een van de grote problemen van de hedendaagse politiek is. Dat heeft al geleid tot de vorming van een 'zacht tegenwicht', doordat landen als Duitsland en Frankrijk hebben geprobeerd Amerikaanse initiatieven tegen te houden of samenwerking weigerden wanneer daar om werd gevraagd.

Op vergelijkbare wijze hebben Aziatische landen geprobeerd regionale multilaterale organisaties op te zetten, omdat algemeen werd aangenomen dat Washington niet bijzonder geïnteresseerd was in hun behoeften. In Venezuela wilde Hugo Chavez olieopbrengsten gebruiken om landen in de Andes en in het Caraibisch gebied los te weken uit de Amerikaanse invloedssfeer, terwijl Rusland en China samenwerken om de Verenigde Staten geleidelijk uit Midden-Azië te verdringen.

De Verenigde Staten kunnen, gegeven de macht waarover ze feitelijk beschikken, niet voorkomen dat ze meer dan het Duitsland van Bismarck angst en haat zaaien, maar ze kunnen wel proberen de weerstand die tegen hen bestaat tot een minimum terug te brengen door bewust op zoek te gaan naar manieren waarop ze hun dominantie kunnen afzwakken.

De regering-Bush deed bijna precies het tegenovergestelde: in reactie op 11 september begon ze niet één maar twee oorlogen, omdat ze dacht dat ze op de een of andere manier niet geloofwaardig zou overkomen als ze na de Afghaanse interventie geen statement zou maken. En dus kondigde ze een niet-vastomlijnde doctrine van regimeverandering en preventieve oorlog aan, trok ze zich terug uit een aantal internationale organisaties of bekritiseerde ze die, en ging ze er stilzwijgend van uit dat Amerika met zijn zelfbenoemde 'goedgezinde ordening' van de wereld een uitzonderingspositie innam.

De belangrijkste manier waarop Amerika op dit moment macht kan uitoefenen, is niet door militaire macht te gebruiken, maar door zijn vermogen internationale instituties vorm te geven. [...] Realistische instituties voor de wereldorde in het tijdperk na 11 september vereisen twee zaken die elkaar vaak uitsluiten: macht en legitimiteit. Macht is nodig om bedreigingen het hoofd te bieden, niet alleen van schurkenstaten, maar ook van niet-staten die in de toekomst massavernietigingswapens zouden kunnen gebruiken. Die macht moet snel en effectief worden uitgeoefend; uitoefening vereist in sommige gevallen geweld, of het schenden van de nationale soevereiniteit, en vraagt in sommige gevallen om preëmptief optreden.

Internationale legitimiteit vereist daarentegen dat er via internationale instituties wordt geopereerd, die naar hun aard traag, rigide en omslachtig zijn als gevolg van ingewikkelde procedures en methoden. Legitimiteit is uiteindelijk gebaseerd op instemming, die op haar beurt een neveneffect is van een langzaam proces van diplomatie en overreding. Internationale instituties zijn er voor een deel om de transactiekosten voor het verkrijgen van instemming te drukken, maar in het beste geval zijn ze noodgedwongen trager dan de veiligheid vereist.

Het valt te bezien of we ooit echte democratische instituties op wereldwijde schaal tot stand kunnen brengen, vooral wanneer die de ambitie hebben om, zoals de Verenigde Naties, de hele wereld te vertegenwoordigen. In de vorm van de Europese Unie is geprobeerd een democratische, supranationale entiteit op te richten met over het geheel genomen een gedeelde cultuur en een gedeelde geschiedenis, en naarmate die groeide, is ze op enorme hindernissen op het gebied van legitimiteit en effectiviteit gestuit.

Aan de andere kant: als echte democratie, met al haar instituties als verkiezingen, gerechtshoven, uitvoerende autoriteiten en gescheiden machten, moeilijk op internationaal niveau tot stand te brengen is, ligt het bescheidener doel van democratische rekenschap misschien binnen handbereik.

De reden om dat te denken is simpelweg dat veel meer landen na de Koude Oorlog democratisch zijn geworden dan daarvoor. Hoewel internationale samenwerking op afzienbare termijn al moet zijn gebaseerd op soevereine staten, zullen gemeenschappelijke opvattingen over legitimiteit en mensenrechten een deel van het bezwaar wegnemen dat de Verenigde Staten geen rekenschap hoeven af te leggen aan regimes die dat zelf ook niet doen.

Men kan zich afvragen waarom de Verenigde Staten zich beperkingen zouden opleggen, terwijl ze zich vergeleken met de rest van de internationale gemeenschap op het hoogtepunt van hun macht bevinden. Internationale instituties zijn de lilliputters van deze wereld, die niet anders kunnen dan Gulliver vastbinden. Amerika is soeverein, niet alleen op eigen grondgebied, maar in een groot deel van de wereld; waarom zouden we daar verandering in aanbrengen? Dat was, zoals bekend, de vraag die de inwoners van Athene aan die van Melos stelden in de beroemde dialoog van Thucydides.

Eén antwoord heeft te maken met Amerikaanse waarden. De Franse auteur Pierre Hassner - toevallig een leerling van Leo Strauss - heeft erop gewezen dat Amerikanen, met hun binnenlandse instituties, geloven in middelen om het evenwicht tussen de drie machten te bewaren - de checks and balances - omdat ze machtsconcentraties wantrouwen, zelfs wanneer die goedbedoeld en democratisch legitiem zijn. Maar in de unipolaire wereld van na de Koude Oorlog, zo betoogt hij, hebben ze de Amerikaanse heerschappij kritiekloos uitgebreid en tegen de rest van de wereld gezegd: 'Vertrouw mij nou maar.' Als macht die niet wordt gecontroleerd thuis al corrumperend werkt, waarom zou die dan niet ook slecht zijn voor wie internationaal de touwtjes in handen heeft?

Men zou kunnen beweren dat de fouten van de regering-Bush in haar eerste termijn beleidsfouten waren en geen principiële fouten. Ze begreep heel goed dat de Verenigde Staten er niet aan ontkwamen macht uit te oefenen en gezien de abnormale uitdagingen waarmee ze werden geconfronteerd risico's te nemen; ze had alleen de pech twee enen in plaats van zeven of elf te gooien. Of die fouten gewoon pure pech waren en in het licht van de uitzonderlijke omstandigheden van na 11 september vergeeflijk waren, of dat ze het gevolg waren van een starre houding en onterecht zelfvertrouwen, moet iedereen maar voor zichzelf uitmaken.

Maar het feit dat deze fouten werden gemaakt door de enige supermacht op deze wereld, legt een fundamenteletekortkoming bloot van een wereldorde die is gebaseerd op goedgezinde hegemonie. De heerser moet niet alleen goede bedoelingen hebben, hij moet ook voorzichtig en verstandig zijn in het uitoefenen van zijn macht. Niet Condoleezza Rice maar Madeleine Albright, de minister van Buitenlandse Zaken van Bill Clinton, beweerde ooit dat de Amerikanen hun leidende positie eraan te danken hebben dat ze 'verder kunnen zien' dan andere volken. Als dat altijd waar en algemeen aanvaard zou zijn, zou de wereld alleen maar knarsetandend hoeven toegeven aan het primaat van de opinie en de verlangens van Amerika. Als die opinie kortzichtiger blijkt dan die van andere landen, gaat onze unipolaire wereld moeilijke tijden tegemoet.

Hoogleraar internationale politieke economie aan de Johns Hopkins University. Oud-medewerker van voormalig staatssecretaris van Defensie, Paul D. Wolfowitz en mede-oprichter van het tijdschrift 'The American Interest'. Hij schreef een van de spraakmakendste boeken van de jaren negentig, 'The End of History and the Last Man'.

Kent u een betere term voor 'realistisch Wilsonianisme'? Mail Fukuyama: ai@the-american-interest.com.

Rectificatie / Gerectificeerd

In het artikel Amerika, ik vertrouw je niet meer (8 april, pagina 15) wordt het nieuwe boek van Francis Fukuyama Na het conservatisme genoemd. De titel luidt: Na het neo-conservatisme.