Eerbied voor de Grondwet

Opsporing, vervolging, bestraffing en tenuitvoerlegging in één hand. Gevolg van een wetsvoorstel dat de nodige tegenstand oproept.

De Grondwet zegt dat de berechting van strafbare feiten is opgedragen aan de onafhankelijke rechterlijke macht. Dan is het toch nauwelijks aan een gewone burger uit te leggen dat de officier van justitie, die valt onder de minister van Justitie, strafbare feiten kan afdoen met een 'strafbeschikking' die in vrijwel alle opzichten vergelijkbaar is met een strafvonnis. Dat zegt het CDA in de Eerste Kamer over een wetsvoorstel waarin minister Donner (Justitie, CDA) uitgerekend deze bevoegdheid voor de aanklagers wil invoeren.

Het is niet minder dan 'een revolutie', aldus de Rotterdamse hoogleraar Mevis in het tijdschrift voor strafrecht Delikt en Delinkwent.

Voor het eerst in de geschiedenis van onze nationale wetboeken kan een ander dan de strafrechter op basis van een terechtzitting een straf opleggen. Het gaat niet om bagatellen maar om alle delicten waarop maximaal 6 jaar staat. Dat levert een breed scala van zaken op waarbij de rechter kan worden uitgeschakeld. Het eenzijdig opleggen van vrijheidsstraf blijfthet openbaar ministerie (OM)ontzegd, maar het wordt wel een strafarsenaal toebedacht van maximaal 180 uur taakstraf, alle geldboetes, ontzegging van de rijbevoegdheid tot een half jaar en een serie aanvullende maatregelen zoals ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel.

Minister Donner giet zijn antwoord in een tegenvraag. Er wordt jaarlijks voor tien miljoen euro aan administratieve verkeersboetes uitgedeeld onder verantwoordelijkheid van het OM. De burger is daaraan gewend. Waarom zou dat dan opeens niet opgaan als de sancties in een strafrechtelijk jasje worden gegoten?

Omdat de Grondwet dat zegt, zou men zeggen. Straffen is vaststelling van schuld en dat is principieel iets anders dan een bestuurlijke boete. Het opleggen van een strafbeschiking door de officier van justitie is echter niet een 'berechting' in de termen van de Grondwet, zegt Donner, en valt daar dus niet onder.

Dat argument is niet alleen een 'sofisme', zoals in de Eerste Kamer werd opgemerkt, maar is op de keper beschouwd de genadeklap voor het nieuwe plan. Het betekent immers dat de straf per beschikking een straf zonder vorm van proces is. Een behoorlijk proces is een elementaire voorwaarde voor een straf. Maar de officier van justitie wordt slechts voor de zwaardere strafbeschikkingen verplicht de verdachte persoonlijk te horen. Zo'n beschikking is ook iets anders dan de reeds bestaande transactie. Deze is wat het woord zegt: een schikking.

Dat het verschil tussen straf en schikking de burger niet altijd helder voor ogen staat, is geen sterk argument. Wee de strafrechtspleging die het moet hebben van 'de juridische achterlijkheid van de burger', zoals een Utrechtse hoogleraar het ooit uitdrukte.

Zelfs het OM vindt de strafbeschikking wel erg ver gaan, mede gezien wat elders in Europa regel is. Toch spreekt Donner onverdroten van een 'inhaalslag'. Aanleiding is de opmerking van Mevis dat het 'raar is' dat allerlei ambtenaren bevoegd zijn gemaakt om bestuurlijke boetes op te leggen, terwijl de hooggekwalificeerdeleden van het OM niet verder kunnen komen dan een schikking. Dat is echter eerder een reden om na te gaan hoe de bestuurlijke boete zich zo makkelijk heeft kunnen uitzaaien, zoals de senaat tussen de regels door ook laat weten.

Donner citeert trouwens selectief en vermeldt niet dat Mevis zich wel degelijk bezorgd toont dat het evenwicht tussen rechter en OM in het gedrang komt.

De Rotterdamse hoogleraar vreest een cultuur waarin de rechter alleen wordt ingeschakeld als er een vrijheidsstraf dient te worden opgelegd. Volgens de Grondwet is de rechter echter het ijkpunt voor élke strafmaat.

Donner maakt wel beroep bij de rechter mogelijk tegen de eenzijdig door de aanklager vastgestelde strafbeschikking. Anders dan de administratieve verkeersboete hoeft de verdachte dan niet eerst te betalen, want dat staat een open beroepsgang in de weg.

'Het legt toch een norm binnen het proces', zei Donner in de Tweede Kamer. Op de keper beschouwd is deze ontboezeming een niet geringe diskwalificatie van de administratieve handhaving van de verkeersregels. Het is trouwens de vraag hoe lang de opschorting van de betaalverplichting het uithoudt. Met name als het om zogeheten bulkzaken gaat, zeg boetes tot honderd of tweehonderd euro. Kan justitie dan toch niet beter direct afrekenen? 'In deze fase niet', zei Donner desgevraagd.

Dat is een terminologie om 'bijzonder achterdochtig' van te worden, zoals in de Tweede Kamer werd opgemerkt. Het advies van de Raad van State over het hele wetsvoorstel was zo kritisch als een advies van de Raad van State maar zijn kan en kwam neer op: niet doen. Als dit niet voldoende is, wat is er dan nodig voor eerbied voor de Grondwet?

kuitenbrouwer@nrc.nl

Frank Kuitenbrouwer is medewerker van NRC Handelsblad.