'Er valt in EU altijd iets te regelen'

Nederland opereert binnen de Europese Unie vaak veel te star. Ambtenaren zijn niet flexibel en ministers komen te laat bij de les, zegt promovendus Van Keulen.

Nederland moet niet zo zeuren over zijn tanende invloed in Europa. Geklaag over de uitbreiding, gemor over de dictatuur van de grote lidstaten, kritiek op bemoeiziek Brussel; ze leiden aandacht en energie af van wat Nederland zélf kan doen om zijn invloed te behouden of zelfs te vergroten. Mendeltje van Keulen (30) promoveert vandaag op de manier waarop een klein land als Nederland invloed kan uitoefenen op de Europese Unie, die steeds groter en ingewikkelder wordt. Van Keulen is verbonden aan de Europese afdeling van het instituut Clingendael te Den Haag. In haar proefschrift Going Europe or going Dutch. How the Dutch government shapes European Union Policy stelt ze dat Nederland te veel kansen laat liggen.

Van Keulen: 'Dat kan voorkomen worden door in een vroeger stadium dan nu gebeurt invloed uit te oefenen op de besluitvorming. Een goed moment is bijvoorbeeld als ambtenaren van de Europese Commissie een voorstel voor een richtlijn aan het schrijven zijn. Grotere landen kunnen het zich op zulke momenten veroorloven even niet op te letten. Die hebben namelijk een groter stemgewicht als er uiteindelijk over een onderwerp besloten moet worden. Nederland heeft die luxe niet.

'Ten tweede zouden ministers van het begin tot het eind politiek betrokken moeten zijn bij een Europees dossier - en moeten blijven. Nu gebeurt dat te ad hoc, bijvoorbeeld pas als er problemen dreigen bij de uitvoering van een richtlijn, zoals bij de luchtkwaliteit. Bovendien was hierbij alleen het ministerie van VROM betrokken, terwijl uitvoering van de richtlijn enorme gevolgen bleek te hebben voor een ander ministerie, dat van Verkeer en Waterstaat. Snelwegen blijken niet te kunnen worden verbreed, er moeten tachtig-kilometer zones worden ingevoerd, enzovoorts.

'En ten derde creëer je meer kansen door een duidelijke strategie te kiezen: welke doelstellingen willen we bij welk dossier bereiken? De enig zichtbare strategie die Nederland de laatste tijd heeft gehad is minder betalen aan Brussel. Maar wat het precies wilde binnenhalen bij bijvoorbeeld de dienstenrichtlijn bleef onduidelijk.'

De Raad van State pleitte ook al voor een vroegere en constante bemoeienis van ministers met Europees beleid. Wat is er nieuw aan uw proefschrift?

'Dat ik aan de hand van de totstandkoming van twee richtlijnen ben gaan kijken hoe en op welke momenten precies Nederland zijn invloed kan vergroten. Daarbij bleek dat Nederland nogal eens star opereert, bijvoorbeeld bij de totstandkoming van de 'biopatentenrichtlijn' uit 1998. De jaren daarvoor waren steeds ambtenaren naar Brussel gereisd om die richtlijn voor te bereiden. Opeens, in een betrekkelijk laat stadium, begon het Nederlands parlement bezwaren te maken. De richtlijn zou zich niet verdragen met de Rijksoctrooiwet. Wat deden de ambtenaren met deze bezwaren? Ze gingen met de handen omhoog zitten en deden niets meer.

'In plaats van met de parlementaire bezwaren naar de Commissie of het Europees Parlement te gaan om iets voor Nederland te regelen, zeiden ze dat Nederland het dan maar zelf moest weten en maar tegen de richtlijn moest stemmen. Dat gebeurde dan ook, tegen de meerderheid in. Het bekende beeld ontstond dat Europa over Nederland heen komt, terwijl de betrokken ambtenaren meer hadden kunnen doen om dat te voorkomen. Ik vond de ambtelijke reactie des te vreemder omdat Nederland als polderland op consensus is gericht. Europa werkt net zo. Er valt altijd wel iets voor een lidstaat te regelen. Uitgerekend Nederlanders zouden zich dat moeten realiseren.'

Is die Nederlandse starheid een algemener probleem?

'Ja, zeker. We troffen die ook aan toen we hier bij Clingendael onderzoek deden naar de totstandkoming van de Luchtkwaliteitswet. Nederland bleek een star onderscheid te hebben gehanteerd tussen enerzijds beleidsbeïnvloeding en anderzijds implementatie. Daardoor zag het kabinet de grote gevolgen niet aankomen.'

Doen andere kleine lidstaten het beter?

'We kunnen leren van het Deense voorbeeld. Daar bespreken ministers en parlement al in een vroeg stadium de mogelijke praktische gevolgen van een Europese ontwerp-richtlijn. Dat doen ze mede tijdens hoorzittingen met maatschappelijke groeperingen. Ook dwingt het Deense parlement diverse betrokken ministers tot vroege en constante bemoeienis met het onderwerp.'

U stuitte tijdens uw onderzoek ook op groeiende bemoeienis van de vakdepartementen met het Europabeleid. Maken die de ontwikkeling van een gezamenlijke strategie niet extra moeilijk?

'Dat maakt juist de noodzaak van zo'n strategie des te groter. Veel vakdepartementen hebben zich de laatste jaren keurig geëuropeaniseerd en hun eigen beïnvloedingskanalen in Brussel ontwikkeld. Hetzelfde geldt overigens voor gemeenten en provincies. De paradox is dat daardoor Nederland als geheel moeilijker z'n belangen in de EU kan verdedigen, omdat departementen te veel hun eigen gang gaan.'