In plaats van meer, wordt het steeds minder

De Wet Personenvervoer is ingevoerd omdat marktwerking de mode was.

De doelstellingen zijn niet gehaald, maar de wet blijft.

Voormalig Tweede-Kamerlid Rob van Gijzel herinnert zich het Torentjesoverleg over de Wet Personenvoer “nog levendig“. Het was 1998. Wim Kok was premier, Annemarie Jorritsma minister van Verkeer en Waterstaat.

In de nieuwe wet werd geregeld dat het busvervoer moest worden aanbesteed. Doel: meer mensen in het openbaar vervoer.

Van Gijzel was tegen. Het PvdA-Kamerlid wilde eerst met marktwerking experimenteren, om te zien of middel en doel wel op elkaar aansloten. “Ik zei: ik wil niet als een blind paard deze weg opgaan. Maar Wim Kok zei: wij zíjn geen blinde paarden, wij gáán niet doordenderen.“

Afgesproken werd de wet eerst alleen in te voeren bij het streekvervoer en later te evalueren. Vandaag is dat zover. Terwijl buschauffeurs protesteren, het busvervoer gratis is en in de grote steden de bussen vijf minuten stilstaan, praat de Tweede Kamer over het Kabinetsstandpunt Evaluatie Wet Personenvervoer 2000'.

Conclusie van die evaluatie: in plaats van méér mensen zijn minder mensen de bus gaan nemen. Per busrit is het openbaar vervoer daardoor niet goedkoper maar duurder geworden. In de woorden van de evaluatie: “Ten aanzien van de twee oorspronkelijke hoofddoelen van de wet kan worden geconcludeerd dat deze niet zijn gerealiseerd.“

Deze doelen zijn intussen dan ook vervangen door wat de wet gewijzigde hoofddoelen noemt: alleen hier en daar groei van het openbaar vervoer, bezuinigingen binnen de bedrijven en minder geld per aanbesteding. Die doelen zijn wél bereikt.

Maar waarom wordt een wet niet ingetrokken als blijkt dat die wet zijn doel niet haalt? En: wat was eigenlijk het idee achter de wet?

Rob van Gijzel pakt een boekje uit zijn boekenkast, wanneer hem die vraag wordt voorgelegd. Succes voor het openbaar vervoer, ervaringen in het buitenland, heet het. Het is in 1998 gemaakt op verzoek van de Tweede Kamer. De conclusie luidde: marktwerking kon helpen bij het aantrekken van meer reizigers, maar gegarandeerd was dat niet.

“Je kon het niet aantonen. Niemand kon dat. Er was gewoon geen rechtstreeks verband tussen het middel, de marktwerking, en het doel, meer reizigers. Maar marktwerking was in de mode. Het moest en zou ervan komen.“

Die mode was er nog niet toen eind jaren tachtig, begin jaren negentig ambitieuze beleidsdoelen werden geformuleerd voor het openbaar vervoer, samengevat in de slogan ov maal twee. Het streekvervoer, in die tijd nog grotendeels in handen van de overheid, maakte zich hiervoor op door van de veertien toenmalige busbedrijven een holding te maken: samen sterk, was de gedachte. Het was de tijd van de eerste vrije busbanen en een nieuw, nationaal snelbusnet van interliners.

Maar terwijl de holding nog bezig was zich te bewijzen, veranderden de ideeën alweer. Het 3de kabinet-Lubbers (CDA, PvdA) werd opgevolgd door het 1ste kabinet-Kok (PvdA, VVD, D66). Dat kabinet geloofde in marktwerking en decentralisatie, meer dan enig kabinet daarvoor. Er zouden, dacht men, vanzelf meer passagiers komen als busbedrijven met elkaar gingen strijden om concessies - dat zou hen dwingen tot klantvriendelijkheid.

Rob van Gijzel, tegenwoordig directeur van adviesbureau Politéa, neemt nog regelmatig de bus. Wat hij dan merkt is “een enorme verschraling, precies het omgekeerde van wat we wilden“. En geen wonder: “Als je ziet hoe het allemaal is gelopen, mag je blij zijn dat het niet nóg erger is.“

De introductie van marktwerking in het streekvervoer begon met bezuinigingen op de bedrijven en prijsstijgingen voor de reizigers. Het aanbesteden werd gedaan door provincies en stadsregio's, waar nieuwe bureaucratie ontstond: menig regionaal bestuur richtte een eigen afdeling verkeer en vervoer op.

Als ze dat niet deden, huurden ze voor de aanbesteding wel een adviesbureau in. Van Gijzel: “En daar zaten dan mensen in die waren ontslagen door de bezuinigingen bij de busbedrijven. Want dat zijn de kenners. Het is een rondtrekkend circus geworden.“

Op de nieuwe markt werd het ieder voor zich: busbedrijven gingen zich met elkaar bemoeien, in plaats van marktaandeel op de auto te veroveren. Ze betwistten elkaars biedingen, werden overgekocht, fuseerden en bezuinigden. Er zijn nu nog drie grote streekvervoerbedrijven over. Het Nederlandse Connexxion (dat het rijk dit jaar wil verkopen), het Engelse Arriva en het Franse Veolia.

Ook díe gevolgen staan opgesomd in de evaluatie, in een door adviesbureau Twijnstra Gudde opgemaakt “eindrapport functionele en doelmatigheidstoets'. Volgens dit rapport leidden de aandacht voor de kosten en de onzekerheid door de aanbestedingen tot gebrek aan innovatie: vernieuwende projecten om reizigers te trekken.

Vooral buiten de steden verdwenen verbindingen en maakten halfuursdiensten plaats voor uurdiensten of erger. Dit kon doordat bedrijven naar eigen inzicht lijnen en diensten mogen schrappen als het aantal reizigers tegenvalt. Ook bij tussentijdse bezuinigingen is dat toegestaan.

En het is niet gezegd dat de verschraling stopt, nu de markt wordt gedomineerd door drie grote bedrijven. Sterker, de kans bestaat dat niet alleen nieuwe reizigers wegblijven maar dat bij gebrek aan echte concurrentie, de concessies straks duurder worden.

Rob van Gijzel denkt dat “het niet ingewikkeld is de wet terug te draaien.“ Van Gijzel: “Het heeft niet gebracht wat we wilden. Waarom zou je dan doorgaan?“

Het kabinet denkt er anders over. Dat wil, staat in een brief die de evaluatie begeleidt, “voortgaan op de ingeslagen weg“, die in elk geval heeft geleid tot kostenbesparingen. Verder geldt: “[De verklaring voor] de dalende trend in het gebruik van het openbaar vervoer, die zich sinds het midden van de jaren negentig van de vorige eeuw heeft ingezet, ligt buiten de invloed van de wet.“