REVOLUTIE OP KOUSENVOETEN

Het begon allemaal onschuldig: de zes 'founding fathers' van Europa zochten een scheidsrechter voor geschillen over de interne markt. Zo ontstond in 1952 het Europees Hof van Justitie. Sluipenderwijs eigende het zich steeds meer bevoegdheden toe.

Niet zelden tot woede van de 25 landen die inmiddels de rechters leveren.

Politici in toga? Het Hof werpt de beschuldiging verre van zich. 'Het Hof neemt geen politieke beslissingen. Maar het Hof moet politici er af en toe wel aan herinneren dat zij het zijn die de politieke beslissingen hebben genomen.'

De Europese burger is de lachende derde.

Hijskranen draaien hun vaste figuren op de Kirchberg, de Europawijk van Luxemburg. Ver van de politieke arena in Brussel bouwt Europa hier aan zijn toekomst. Aan de noordzijde van de Konrad Adenauer Boulevard verdubbelt de Europese Investerings Bank haar huisvesting, aan de zuidzijde verrijzen twee enorme kantoortorens voor de zeshonderd vertalers van het Europees Hof van Justitie.

Het is de vijfde uitbreiding van het Palais de Justice sinds 1970, toen het Hof hier zijn intrek nam. Binnen gaat het werk gewoon door. 'La Cour', roept de bode in het Frans, de huistaal van het Hof. Door de middelste deur achter het podium van de Grande salle d'audience treden dertien rechters binnen. Door de linkerdeur verschijnt de advocaat-generaal, van rechts komt de griffier op. Allemaal dragen ze bordeauxrode toga's met witte befjes.

Het gezelschap neemt plaats achter een lange lichtgebogen balie, de president in het midden en de advocaat-generaal en de griffier als buitenspelers. Sommigen doen een dopje in hun oor voor de vertaling, geleverd door de tolken in de cabines achter glas. Op de rol staat een klacht van de Banca Popolare di Cremona tegen de Italiaanse belastingdienst, die in strijd met de Europese regels sinds 1998 dubbele btw zou heffen. Inzet: 150 miljard euro.

Verstrekkende gevolgen

Hoeveel er ook op het spel staat, van de instellingen die de Europese Unie overkoepelen, is het Hof van Justitie de minst bekende. Als het al wordt genoemd, wordt het vaak ook nog verward met dat andere Europese Hof, in Straatsburg, dat exclusief over de mensenrechten waakt. Maar de rol van het Hof van Justitie is er niet minder belangrijk om. De vijfentwintig Europese rechters - één uit elk EU-land - hebben het laatste woord over het Europees recht. Hun uitspraken zijn bindend. Nóg hoger beroep bestaat niet. Als het Hof heeft gesproken, is het speelveld opnieuw bepaald. Met gevolgen die vaak verstrekkend zijn en soms ook spectaculair. Zo konden vrouwen en mannen in Europa gelijke beloning voor hetzelfde werk afdwingen. Werden hindernissen voor werken of studeren in een ander EU-land uit de weg geruimd. Kregen deeltijdwerkers pensioenrechten. Kwamen er garanties voor de kwaliteit van voedsel op de Europese markt. En werd verdere uitholling van het Stabiliteitspact voor de euro verijdeld.

Niemand betwist de bijdrage van het Hof aan de naoorlogse samenwerking in Europa. 'In de slechte jaren van de Europese integratie hield het Hof Europa overeind', zegt de Nederlander Ad Geelhoed, een van de acht advocaten-generaal aan het Hof. 'De Europese integratie heeft dankzij het Hof tanden gekregen', zegt Chris Timmermans, de Nederlandse rechter in Luxemburg. Internationale juristen spreken al van 'integratierecht', met het Hof als aanjager.

Hoe heeft het Hof zoveel macht gekregen? Wie zijn deze juridische krachtpatsers? Hoe werken zij? En wat kúnnen zij, nu de animo voor Europese samenwerking lijkt te tanen?

Kolen en staal

Europa is bescheiden begonnen. Om nieuwe oorlogen te voorkomen, creëerden zes landen - Duitsland, Frankrijk, Italië en de Benelux - begin jaren vijftig een gemeenschappelijke markt voor hun basisindustrieën, de Europese Gemeenschap van Kolen en Staal (EGKS). Voor het geval ze ruzie kregen, hadden ze een scheidsrechter nodig en die rol droegen ze, met enige aarzeling, over aan een speciaal hof, dat in Luxemburg werd gevestigd. Enkele jaren later breidden ze hun samenwerking uit tot de hele economie, in 1958 bezegeld in het Verdrag van Rome over de Europese Economische

Gemeenschap (EEG). Doel werd een gemeenschappelijke markt te vormen waarop 'vier vrijheden' zouden gelden: personen, goederen, diensten en kapitaal zouden min of meer onbelemmerd doortocht krijgen over hun binnengrenzen. Het Hof van Justitie kreeg de taak 'de eerbiediging van het recht bij de uitlegging en toepassing van dit Verdrag' te verzekeren.

Aanvankelijk boog het Hof zich vooral over het vrije verkeer van goederen op de 'interne markt'. Maar gaandeweg werd de actieradius groter. Niet alleen omdat zich steeds meer landen bij de EEG (later de Europese Gemeenschap en sinds 1992 de Europese Unie) aansloten, maar ook omdat hun regeringen in nieuwe verdragen (Maastricht, Amsterdam, Nice) een politieke dimensie aan hun organisatie toevoegden. Europa was niet meer alleen een gemeenschappelijke markt, maar ook 'een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid'. Dat betekende ook: meer armslag voor het Hof. Om die ene 'markt' en die ene 'ruimte' draait het nog steeds. En waar de regeringen het laten afweten, bijt het Hof op eigen gezag door. Onderzoekers spreken van een geleidelijke 'europeanisering' van het nationale recht, die door zal zetten. 'Er is niets over geregeld, er is geen blauwdruk. Het gaat een beetje sluipenderwijs', zegt advocaat-generaal Ad Geelhoed. Hij ziet het Hof uitgroeien tot Supreme Court van de Europese Unie. 'Stap voor stap worden de eerste stenen voor een Europese federale jurisdictie gelegd. Dat is inherent aan de fascinerende dynamiek van het Europese integratieproces.'

Kijkoperatie

Van harte gaat deze integratie zelden, want nationale gewoonten en gebruiken zijn taai. Daar weet Esther van Riet uit Amsterdam van mee te praten. Ze liet in het voorjaar van 1993 op eigen houtje een kijkoperatie in haar rechterpols verrichten in het ziekenhuis van het Belgische Deurne. Daar kon ze vele maanden eerder terecht dan in Nederland. Er volgde een operatieve ingreep. Maar haar ziekenfonds weigerde de kosten te vergoeden, omdat het van tevoren geen toestemming had gegeven, zoals de regels voorschreven. Volgens het fonds had Esther best kunnen wachten tot ze in Nederland aan de beurt was.

Van Riet tekende beroep aan, maar ving in Nederland bot. In 1999 belandde haar zaak uiteindelijk bij het Hof in Luxemburg. De principiële vraag was: heeft een EU-burger van tevoren toestemming van zijn zorgverzekeraar nodig om zich op diens kosten te laten behandelen door een arts in een ander EU-land? Of is dat in strijd met het beginsel van het vrij verkeer van diensten zoals dat is vastgelegd in de Europese verdragen.

In eerdere zaken had het Hof bepaald dat de eis van 'voorafgaande toestemming' viel te billijken als sprake was van meerdaagse ziekenhuiszorg in het buitenland. Daarbij loopt de verzekeraar immers grote financiële risico's en is het behoud van een nationaal zorgstelsel in het geding. Maar hoe stond het met kortstondige ziekenhuisopname, poliklinische hulp of bezoek aan tandartsen of fysiotherapeuten in het buitenland? De Nederlandse regering en de zorgverzekeraars schreeuwden moord en brand. Als patiënten in andere EU-landen onbelemmerd medisch konden gaan shoppen op kosten van hun verzekeringsmaatschappij, was het hek van de dam. Maar in 2003 liet het Hof het vrije dienstenverkeer in de poliklinische zorg prevaleren. Van tevoren toestemming eisen voor 'lichte medische zorg' in een ander EU-land werd onrechtmatig verklaard. Zo kreeg Esther van Riet vorig jaar, twaalf jaar na haar Belgische operatie, alsnog de kosten vergoed. En moesten zorgverzekeraars in de hele EU hun spelregels bijstellen. Op last van het Hof.

Lekker pingpongen

Elke dinsdagavond komen de leden van het Hof bijeen voor werkoverleg in de Salle de délibéré van het paleis op de Kirchberg. Vijfentwintig rechters en acht advocaten-generaal. Onder regie van de president en de griffier verdelen ze de binnengekomen zaken. Dat zijn er ongeveer vijfhonderd per jaar. Ze bespreken brandende kwesties en plannen de voortgang. Het beraad is geheim en tolken zijn er niet bij. Wie het Frans niet machtig is, telt hier niet mee.

Ad Geelhoed denkt met veel plezier terug aan de zaak-Van Riet. Inmiddels moet hij als advocaat-generaal nu de rechters voorstellen doen voor een geschikte oplossing in de zaak-Watts. Die betreft een Britse die, de wachtlijsten in de Britse gezondheidszorg beu, een nieuwe heup in Franrkijk was gaan halen. Met zijn assistenten (elk Hoflid heeft een eigen team van drie of vier juridische medewerkers) ging Geelhoed aan de slag. 'Lekker met elkaar pingpongen, intellectueel en juridisch. Inhoudelijk is het altijd spannend, ook als het in financieel opzicht om een flutzaak gaat', zegt hij.

Geelhoed verruilde bijna zes jaar geleden zijn baan als secretaris-generaal op het ministerie van Algemene Zaken voor het Hof in Luxemburg. 'Een verademing', zegt hij. 'In Den Haag kwam het zelden voor dat ik een dossier van mijn bureau af kon schoppen. Altijd emmerde het door. Hier sluit je een dossier echt af, met een aardige conclusie en een mooi arrest. Geweldig. Het doet ertoe. Het heeft direct impact. Dat schenkt grotere voldoening dan de omgang met de winkeldochters van het openbaar bestuur in Den Haag.'

Graag was Geelhoed - 'pas 63' - nog een aantal jaren aan het Hof gebleven, maar dat zit er niet in. In de herfst verstrijkt zijn termijn en een herbenoeming is kansloos. 'De lidstaten die op een post van advocaat-generaal rouleren, krijgen elk een beurt van zes jaar. Het heeft dus geen zin verlenging te ambiëren. Ik krijg vast een bekwame opvolger uit Slowakije of Slovenië', zegt hij. Hij is al een beetje aan het afbouwen. Grote zaken krijgt hij niet meer omdat hij ze toch niet kan afmaken.

Prachtige trouvaille

Veel houvast had het Hof in het begin niet.

Er was niets dan de tekst van het Verdrag van Rome. Maar met een drietal baanbrekende arresten legde het Hof het fundament voor zijn eigen rechtspraak.

In de eerste zaak - een invoerrechtenkwestie tussen Van Gend & Loos en de Nederlandse belastingdienst (1963) - bepaalde het Hof dat burgers en bedrijven zich voor hun nationale rechters rechtstreeks kunnen beroepen op het Europese Verdrag en de daarop gebaseerde Europese wetten - ook als deze niet in het nationale recht zijn omgezet. Zonder deze uitspraak had Esther van Riet in de zaak tegen haar ziekenfonds weinig kans gemaakt in Luxemburg.

'Dat was een doorbraak', zegt Paul Kapteyn, van 1990 tot 2000 rechter aan het Hof en co-auteur van het standaardwerk Het recht van de Europese Unie en van de Europese Gemeenschappen.

'Maar onmiddellijk rees de vraag wat burgers daaraan hadden als nationale rechters niet verplicht konden worden het Europese recht ook toe te passen. Want zonder zo'n verplichting kon Europese regelgeving eenvoudig door een nationale weigering worden omzeild.'

De volgende stap was dan ook dat het Hof bepaalde dat Europees recht áltijd voorrang geniet boven nationaal recht. Dat gebeurde in 1964 in een tariefgeschil tussen de Milanees Flaminio Costa en het Italiaanse stroombedrijf enel. Letterlijk heette het toen dat het Europees recht 'op grond van zijn bijzonder karakter' niet door het nationale recht van een lidstaat opzij kan worden gezet.

'Een revolutionaire ingreep', meent advocaat-generaal Ad Geelhoed. 'Een prachtige trouvaille', vindt rechter Chris Timmermans. 'Zo creëerde het Hof als het ware een eigen, autonome Europese rechtsorde', zegt oud-rechter Paul Kapteyn.

Het bijzondere was dat het Hof zich deze bevoegdheid geheel op eigen houtje toekende. Zij stond niet in het Verdrag van Rome en er lag geen politieke beslissing van de 'zes' aan ten grondslag. Nóg wonderlijker was dat alle verdragspartners het slikten - ook de landen die later bij de Europese Gemeenschap kwamen. Op Nederland na had geen enkele lidstaat in zijn grondwet staan dat de regels uit het Verdrag van Rome boven nationaal recht staan, maar toch hebben ze zich er allemaal bij neergelegd, soms knarsetandend en verhuld onder juridische spitsvondigheden.

Oud-rechter Kapteyn heeft daar een simpele verklaring voor. 'De juridische logica was onontkoombaar. De zes founding fathers wilden een gemeenschappelijke markt, dat bleek uit het Verdrag van Rome. Dan kun je niet accepteren dat het ene land er totaal andere marktregels op nahoudt dan het andere land. Dan zou het een rommeltje blijven. Een gemeenschappelijke markt veronderstelt eenheid van marktregels.'

Trage tijdbom

Maar het ging allemaal niet zonder slag of stoot met die gemeenschappelijke marktregels. Er was altijd wel een regering die zó hechtte aan haar eigen regeling, of juist het ontbreken daarvan, dat zij harmonisatie frustreerde en de handel belemmerde. Totdat het Hof dergelijk overheidsoptreden bestempelde als verboden protectie. Dat was in 1978 in een geschil tussen de Duitse winkelketen rewe en de Duitse douane. De douane had geweigerd een invoervergunning voor de Franse vruchtenlikeur Cassis de Dijon af te geven, omdat deze volgens de Duitse likeurwet een te laag alcoholgehalte had. Maar daar haalde het Hof een streep doorheen met het derde arrest dat een mijlpaal is in de geschiedenis van de Europese integratie. Daarin introduceerde het Hof van Justitie het leerstuk van de wederzijdse erkenning: lidstaat a moet goederen of diensten van lidstaat b toelaten als deze goederen of diensten volgens de regels van lidstaat b op rechtmatige wijze zijn geproduceerd en in de handel gebracht. Zo hielp het Hof het vrije verkeer een handje op terreinen waar harmonisatie van marktregels niet wilde vlotten.

Op basis van dit type uitspraken heeft het Hof zijn reikwijdte in de loop der jaren op spectaculaire wijze uitgebreid. Rechter Chris Timmermans noemt ze 'een tijdbom met vertraagde werking. De mogelijke gevolgen voor de traditionele nationale soevereiniteit drongen maar langzaam tot de politiek door.'

De kapstok voor het Hof is veelal het beginsel van de 'vier vrijheden' uit het Verdrag van Rome. Het dient als stok achter de deur voor coördinatie en harmonisatie. Soms direct, soms indirect. Zo zal een abortuszaak niet gauw voor het Hof van Justitie komen, maar als Ierland advertenties verbiedt waarin Britse klinieken hun abortusdiensten aanbieden, dan krijgt het wel een tik op de vingers van de Luxemburgse rechters. Want in Ierland mag abortus dan verboden zijn, in het Verenigd Koninkrijk is die praktijk gelegaliseerd en dus mag Ierland die Britse dienstverlening niet belemmeren door reclame te weren.

Alice in Wonderland

Juist wegens de verstrekkende gevolgen van hun werk krijgen de rechters van het Hof regelmatig kritiek. Zij zouden 'politici in toga' zijn, die er heimelijk een federale agenda op nahouden waarin ze stukje bij beetje een supranationaal Europa optuigen ten koste van de nationale zeggenschap. De Deense jurist Hjalte Rasmussen beschuldigt hen van 'een zucht naar macht'. Zijn proefschrift On Law and Policy in the European Court of Justice uit 1986 geldt nog altijd als een van de meest geharnaste aanklachten tegen de Luxemburgse rechters. Rasmussen beticht hen van 'een expansionistische uitleg' van het Verdrag van Rome, dat ze 'doelbewust en zorgvuldig' oprekken. De zes stichters van Europa hebben volgens hem nooit de bedoeling gehad het Hof een zwaardere rol te geven dan die van een 'traditioneel administratief tribunaal'. Maar door hun 'juridisch activisme' zijn de Europese rechters op de stoel van de politici gekropen. Zo hebben ze zichzelf tot medewetgever gepromoveerd en de nationale autonomie van de lidstaten aangetast.

Buiten Luxemburg klinkt zulke kritiek door in talloze reacties van vooraanstaande politici. De Franse president Valéry Giscard

d'Estaing, bijvoorbeeld, riep zijn Europese collega's in mei 1980 op 'iets te doen tegen de illegale beslissingen' van het Hof, dat Frankrijk toen net een reprimande had gegeven in een vleesoorlog met het Verenigd Koninkrijk.

En de Duitse bondskanselier Helmut Kohl vroeg zich in 1992 hardop af waar het Hof zich mee bemoeide toen het bepaalde dat Duitse sociale wetten - op grond van het Europese associatieverdrag met Turkije - ook gelden voor Turkse werknemers in Duitsland.

De Nederlandse staatssecretaris van Financiën Willem Vermeend was in 1996 zó verbijsterd over de Luxemburgse aanpak van belastingzaken, dat hij het Hof vergeleek met zowel 'Alice in Wonderland in fiscale wetgeving', als met 'een stier in de porseleinkast'.

En begin dit jaar nog greep de Oostenrijkse kanselier Wolfgang Schüssel de start van zijn voorzitterschap van de Europese Unie aan om zijn pijlen op Luxemburg te richten. Vorig jaar verbood het Hof Oostenrijkse universiteiten studenten uit andere EU-landen te weren, omdat dit in strijd is met het vrij verkeer van personen. Schüssel denkt daar anders over: 'Dit is duidelijk nationaal recht. Het Hof breidt de laatste jaren Europese bevoegdheden systematisch uit, ook op terreinen waarop er beslist geen gemeenschapsrecht bestaat.'

IJzeren wet

Bij het Hof zijn ze niet erg onder de indruk van zulke verwijten. Alleen Rasmussens landgenoot Ole Due, vijftien jaar lid van het Hof, waarvan de laatste zes jaar tot 1994 als president, leek iets van zijn kritiek te begrijpen toen hij verwees naar het Deense gezegde dat 'het misschien moeilijk is een definitie te geven van een olifant, maar dat het vrij gemakkelijk is het dier te herkennen wanneer je er eentje ziet.'

Maar politici in toga? Onzin, vindt de huidige president van het Hof, de Griekse rechter Vassilios Skouris. 'Het Hof neemt geen politieke beslissingen. Maar het Hof moet politici er af en toe wel aan herinneren dat zíj het zijn die de politieke beslissingen hebben genomen', zegt Skouris fijntjes.

'Misschien kun je constateren dat het Hof in tijden van grote moeilijkheden in de Europese samenwerking wat terughoudender is in zijn rechtspraak', zegt oud-rechter Paul Kapteyn. 'Mijn Duitse collega zei wel eens: ” Laten we oppassen dat we geen moeilijkheden krijgen met het Bundesverfassungsgericht”[hoogste Duitse rechter, red.]. Maar een vooropgezet plan, een federale agenda of zo, heb ik nooit kunnen ontdekken. Bedenk wel, rechters zijn ook maar mensen en bovenal kinderen van hun tijd.'

En juridisch activisme? 'Dat is onvermijdelijk, zeker als de politiek lacunes laat ontstaan', zegt advocaat-generaal Ad Geelhoed. Hij noemt het een 'ijzeren wet': de Europese integratie verkeert in zó'n vergevorderd stadium, dat zij zelf steeds weer nieuwe vragen opwerpt die om een antwoord schreeuwen. Kwesties als grensoverschrijdende milieucriminaliteit, illegale immigratie, terrorisme, voedselveiligheid, gezinshereniging, zijn niet voorzien door de opstellers van de oorspronkelijke verdragen. Daarom moeten burgers en politici zelf oplossingen zoeken, al dan niet met inschakeling van de Europese rechter.

Je kunt de Europese integratie nu eenmaal 'niet stopzetten', meent Geelhoed, 'om de doodeenvoudige reden dat je met lastige onderdanen en creatieve advocaten te maken hebt, die gebruik zullen willen maken van de geboden ruimte. Onderschat die druk van onderop niet. Het Verenigd Koninkrijk mag dan te boek staan als overwegend eurosceptisch, de Britse advocatuur gaat buitengewoon assertief om met het gemeenschapsrecht.'

Voorbeelden te over. Neem Dany Bidar, een in Engeland wonende Fransman. Hij tekende protest aan tegen de Britse weigering om hem een beurs voor een studie in Engeland te geven. Als je als buitenlandse student in een ander EU-land je recht op onderwijs niet kunt doen gelden, wat stelt het vrije personenverkeer dan voor? Het Hof stelde Bidar vorig jaar maart in het gelijk. Voor hemzelf kwam dat als mosterd na de maaltijd: hij was inmiddels afgestudeerd en had het zelf moeten betalen. Maar het gevolg van zijn 'overwinning' was wel dat studiebeursstelsels in veel Europese landen moesten worden aangepast.

Of neem de Britse warenhuisketen Marks&Spencer, die verliezen van dochterbedrijven in andere EU-landen wilde verrekenen in Groot-Brittannië. De Britse fiscus weigerde de constructie, die de schatkist meer dan 40 miljoen euro aan inkomsten zou schelen. Maar het Hof floot de Britse fiscus eind vorig jaar terug en het resultaat is dat tal van Europese landen de fiscale behandeling van dochterbedrijven in de Europese Unie moeten herzien.

Of neem het gezin Baumbast (Duitse vader, Colombiaanse moeder en twee dochters), dat in beroep ging tegen de weigering van de Britse regering om zijn verblijfsvergunning voor Groot-Brittannië te verlengen. Het Hof besliste in Baumbasts voordeel en verruimde daarmee ten principale de reis- en verblijfsrechten van migrerende eu-burgers en hun gezinsleden0.

Achterstallig onderhoud

Niet overal in Europa zitten advocaten er zo bovenop als in Engeland. 'In Italië of Spanje verloopt de overneming van Europees recht heel wat trager', constateert advocaat-generaal Ad Geelhoed. Ze zeggen het in Luxemburg aardig diplomatiek. 'De kruisbestuiving laat soms te wensen over. Er valt nog wel wat zendingswerk te verrichten', aldus rechter Chris Timmermans. 'We kampen hier en daar met achterstallig onderhoud', formuleert Geelhoed prudent.

Geelhoed zegt zich in zijn zogenoemde conclusies vaak 'entrepreneur in Europees recht' te voelen, die 'rechtvindend en rechtscheppend' antwoorden zoekt. Het zou voor het Hof heel wat comfortabeler zijn als de EU-landen doortastender en besluitvaardiger zouden zijn. Maar zo is het meestal niet. 'Enerzijds willen ze honderd procent autonomie op belastinggebied houden, anderzijds willen ze volledig vrij verkeer van goederen en diensten. Maar dat gaat wringen. Je kunt niet tegelijk blazen en het meel in de mond houden. Onherroepelijk komt er dan een moment dat wij niet langer kunnen blijven zwijgen. Tsja, en dan krijg je het verwijt dat je op de stoel van de politiek gaat zitten en dat je je bevoegdheden oprekt..... Maar als regeringen dat niet willen, dan hadden ze zelf de benodigde harmonisatie tot stand moeten brengen. Nu moet het Hof dat onderhoudswerk vaak opknappen.'

Nationale politici zitten daar zelden op te wachten. Integendeel, dikwijls proberen ze de invloed van 'Luxemburg' te beperken. Geslaagd voorbeeld is de officiële uitzonderingspositie die Denemarken bedong bij Europese samenwerking, onder andere op het terrein van justitie en migratie.

Een ander succes boekten de nationale regeringen enkele jaren geleden tijdens de voorbereiding van de Europese Grondwet. De Europese Commissie en het Europees Parlement wilden het Hof meer bevoegdheden geven in de grensoverschrijdende strafrechtelijke samenwerking en de gemeenschappelijke buitenlandse politiek - twee gebieden die traditioneel tot de harde kern van de nationale soevereiniteit behoren. Daar staken de lidstaten een stokje voor.

Maar afgelopen september behaalden Commissie en Parlement een klinkende overwinning - 'een doorbraak', juichte Brussel - toen het Hof hun, tegen de uitdrukkelijke wens van de meeste regeringen, een nieuw wapen verschafte tegen ernstige milieudelicten. Weliswaar hoort het strafrecht in beginsel niet tot de bevoegdheid van 'Europa', zo redeneerde het Hof, maar als het voor een adequate bescherming van het milieu onontbeerlijk is, dan zijn lidstaten verplicht milieucriminelen een bepaalde straf op te leggen. In menige hoofdstad, en ook in Den Haag, zijn ze nu nog verontwaardigd over deze aanzet tot strafrechtelijke harmonisatie. Ook onder strafrechtjuristen baarde het arrest opzien. Zo spreekt de Nijmeegse hoogleraar straf- en strafprocesrecht Ybo Buruma van 'een inbreuk op het soevereine karakter van het nationale strafrecht'.

Nederland legt bij de handhaving van het milieubeleid de nadruk op overleg, druk en dwang langs bestuurlijke in plaats van strafrechtelijke weg. Buruma ziet die Nederlandse aanpak nu in het gedrang komen.

Ondermaatse vis

Een beproefde methode van regeringen om het Hof te omzeilen, is doen alsof hun neus bloedt. De reeks schrobberingen voor Griekenland wegens het niet nakomen van de Europese afspraken over vuilstortplaatsen spreekt boekdelen. Ook Frankrijk schreef vorig jaar geschiedenis. Als eerste EU-land kreeg het de 'dubbele sanctie' (boete plus dwangsom) opgelegd, die het Hof speciaal uitvond voor notoire dwarsliggers. Want ondanks herhaalde waarschuwingen en aanzeggingen was Parijs de vangst van ondermaatse vis (heek) in Franse wateren blijven gedogen. Daardoor hadden opeen- volgende Franse regeringen zich volgens het Hof schuldig gemaakt aan stelselmatige ondermijning van het Europese visserijbeleid.

Gebruikt het Hof Europees recht als breekijzer? 'Wij zijn er niet op uit nationale stelsels onderuit te halen', zegt rechter Chris Timmermans. 'Het Hof moet ook zijn gezag en legitimatie in het oog houden. We schieten er niets mee op wanneer we beschouwd worden als een buitenlands hof met imperialistische trekken. Wij moeten het hebben van de kracht van onze argumenten en van een vruchtbare wisselwerking met de nationale rechtscolleges. Het is hier continu balanceren tussen de verschillende nationale rechtsordes en de Europese. Soms ligt het accent wat meer op integratie, soms op bescherming van de bevoegdheden van lidstaten, soms op bescherming van burgerrechten.'

Timmermans is sinds najaar 2000 de Nederlandse rechter aan het Hof. Daarvoor was hij onder andere hoogleraar Europees recht aan de Universiteit Groningen en adjunct-directeur-generaal van de juridische dienst van de Europese Commissie. Hij is van dezelfde lichting als Geelhoed, maar Timmermans heeft wel uitzicht op een tweede termijn. Hij wil het graag en het wordt in Luxemburg ook wenselijk geacht met het oog op de continuïteit van de bezetting. Want daarop is met de komst, twee jaar geleden, van tien nieuwe rechters uit de landen die toen bij de Europese Unie kwamen, toch al een zware wissel getrokken. 'Maar het gaat verrassend goed, mede dankzij het feit dat ze nogal wat expertise in het internationaal recht meebrachten', zegt Timmermans.

De meeste nieuwkomers waren vóór de val van de Muur wetenschapper, rechter of diplomaat in het Westen. Een carrière in de communistische regimes strekte niet tot aanbeveling. Zo studeerde Egils Levits (50) uit Letland rechten in Hamburg en doceerde hij daarna aan de universiteit van Kiel. Voordat hij twee jaar geleden naar Luxemburg kwam, was hij bijna negen jaar de Letse rechter aan het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg.

Droit diplomatique

Wat Levits mist, is dat hij in Luxemburgse arresten geen afwijkende mening mag geven. Het mensenrechtenhof in Straatsburg koestert zulke dissenting opinions juist. Ze verschaffen de fijnproevers een interessant inkijkje in de onderlinge verhoudingen aan het hof. Maar in Luxemburg zijn ze taboe en geldt het Geheim van de Raadkamer als hoogste gebod. 'Dat is wel eens jammer, vooral als je het hartgrondig oneens bent met je collega's. Hier draait het om consensus, het is droit diplomatique. Dat begrijp ik wel. Het kan over enorme bedragen gaan. Geheimhouding is een waarborg voor de onafhankelijkheid van het Hof.'

De selectie van de uitverkorenen verloopt overigens niet erg doorzichtig, constateerde de Amerikaanse hoogleraar publiek recht, Sally

J. Kenney, die er eind jaren negentig onderzoek naar deed. Elk land schuift zijn eigen kandidaat naar voren en als de andere regeringen geen bezwaar maken is de benoeming gauw rond. Kenney becijferde dat ze gemiddeld ruim negen jaar aan het Hof blijven.

Meestal zijn het vooraanstaande rechters, professoren of topambtenaren, vaak draagt hun voordracht een politiek tintje. Kenney kwam vrijwel alle typen benoemingen tegen: laatste carrièreswitch voor pensioen, beloning voor goede staat van dienst, uitschakeling van een concurrent op het nationale toneel, wegpromoveren en troostprijs. Grondige kennis van het Frans is een pre, zowel professioneel als sociaal, maar Denemarken en Duitsland bijvoorbeeld hanteren dat niet als expliciete voorwaarde.

Omstreden zijn de voordrachten zelden. Als er al wat te doen is over een kandidaat, dan komt dat veeleer doordat de voordracht uiteindelijk in de handen van politici ligt. Zo werd hier en daar wel een wenkbrauw opgetrokken toen België in 1995 Melchior Wathelet voordroeg, die als minister van Justitie kopje onder was gegaan in de affaire-Dutroux. Nederland werkt sinds 2000 met een voordracht door een selectiecommissie (van de president van de Hoge Raad, de procureur-generaal van de Hoge Raad en de vice-voorzitter van de Raad van State) na een open sollicitatie.

Tijdrovende talen

Meer zorgen dan de 'hybride rekrutering' van de Hofleden, zoals Kenney het noemde, baart de werklast. 'Het Hof dreigt overvoerd te raken', zegt Timmermans. Voor een deel komt dat door de gestage uitbreiding van de Europese Unie. Bovendien weten rechtzoekers het Hof steeds beter te vinden. Maar het zit ook in het tijdrovende talenregime. Doorgaans geldt: hoe meer talen hoe meer Engels. Maar voor het Hof ligt dat anders. Met 25 lidstaten en 21 procestalen heb je 420 verschillende combinaties.

'De grote talen zijn het probleem niet, maar er zijn niet zo veel juristen die zich vlot bewegen tussen, zeg, Grieks en Ests', zegt advocaat-generaal Ad Geelhoed. In openbare zittingen fungeren grote talen voor de tolken al vaak als 'tussentalen' voor kleine talen. De Poolse inbreng komt dan bijvoorbeeld via het Duits met enige vertraging bij de Nederlandse toehoorder.

Een antwoord op de groeiende hoeveelheid zaken was het 'Gerecht van eerste aanleg', een zelfstandige rechtbank die onderdeel is van het Hof. Het Gerecht behandelt alle beroepen van burgers en bedrijven tegen beslissingen van Europese instellingen, jaarlijks een stuk of 400 zaken.

Arjen Meij, oud-raadsheer in de Hoge Raad der Nederlanden, zit sinds september 1998 bij het Gerecht. Hij is bezig aan zijn tweede termijn. Mogen General Electric en Honeywell in Europa fuseren (nee), mogen Luxemburgse brouwerijen de café-markt verdelen (nee), mag Italië bedrijven in Venetië korting op sociale premies geven omdat ze in een a-typische stad zitten (loopt nog), mogen lidstaten banktegoeden bevriezen van personen die op de Europese lijst van terreurorganisaties staan (ja), heeft Microsoft misbruik gemaakt van zijn machtspositie op de markt van besturingssystemen voor computers (loopt nog). Het is maar een willekeurige greep uit de vaak knap ingewikkelde en bewerkelijke zaken die het Gerecht passeren. Vaak gaan ze over merkenrecht, kartelafspraken of handelspolitiek.

'Een heel gevarieerd pakket. Dat vind ik er ook het aantrekkelijke aan', zegt Meij. 'Het zijn niet zozeer carrièrerechters die bij het Gerecht zitten, maar specialisten met uiteenlopende professionele, culturele en juridische achtergronden. De beraadslaging in een voor bijna iedere deelnemer vreemde taal over een toch al ingewikkelde zaak, kan behoorlijk bewerkelijk zijn. Het gaat erom zo'n zaak af te pellen tot de kern. Als je die hebt gevonden, dan is een beslissing meestal niet zo moeilijk meer.' Hij heeft een eenvoudige verklaring voor het toenemende aantal zaken. 'Als je rechtspleging goed werkt, dan trek je automatisch zaken aan.'

Europa-moeheid

De invloed van dit Europees recht voor de nationale wet- en regelgeving zal nog verder toenemen, concludeerden onderzoekers van de universiteiten van Amsterdam en Utrecht half oktober in een advies aan de Raad voor de Rechtspraak. Lag tot dusver de nadruk vooral op de spelregels voor de gemeenschappelijke markt, de komende jaren zullen een 'verdergaande europeanisering' te zien geven op politiek gevoelige terreinen als directe belastingen, bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit en terrorisme, asiel en migratie, en rechten (en plichten) die horen bij het 'Europees burgerschap'.

Meer landen, meer talen, meer zaken - waar moet dat heen?

Het is voor het Hof 'van levensbelang', zegt zijn president Vassilios Skouris, dat het 'overzichtelijk, begrijpelijk en coherent' blijft.

'We kunnen niet hebben dat de ene kamer 'A' zegt, terwijl een andere kamer in een vergelijkbare zaak tot 'B' besluit, al was het alleen maar omdat het gevolgen kan hebben voor 25 landen en 450 miljoen mensen.'

De beminnelijke Griek studeerde, doceerde en was hoogleraar in Duitsland toen in zijn geboorteland de kolonels aan de macht waren. Na zijn terugkeer, begin jaren tachtig, vervulde hij tal van wetenschappelijke, bestuurlijke en politieke functies. Twee keer (in 1989 en in 1996) was hij kort minister van Binnenlandse Zaken. In 1999 kwam hij bij het Hof, tweeëneenhalf jaar geleden kozen zijn collega's hem als hun president. In die hoedanigheid draagt hij drie petten: behalve rechter is hij manager van een instelling met 1.700 medewerkers en een jaarbegroting van 260 miljoen euro en diplomaat in het verkeer met andere Europese instanties.

De manager Skouris wil, na de big bang van 2004 en de uitbreiding bij het Gerecht, consolideren en alles op alles zetten om de 'looptijd' van rechtszaken binnen de perken te houden. 'We hebben de doorlooptijd nu teruggebracht van gemiddeld 25 maanden naar 20 maanden. Dat was al een geweldige inspanning, veel sneller zal het niet kunnen. Ongeveer de helft van de tijd gaat in vertalingen zitten. Als je die eraf trekt, dan doen wij het in vergelijking met hoogste nationale rechtscolleges helemaal niet slecht. Integendeel.'

Ter ontlasting van het Hof is wel voorgesteld de toegangsdrempel voor procedures in Luxemburg te verhogen. Maar Vassilios Skouris is daar principieel tegen. 'Dat lijkt me geen verbetering. Onze aanpak heeft meer dan vijftig jaar goed gewerkt, ik zie niet in waarom dat niet zo door zou kunnen gaan.'

Van euroscepsis of groeiende reserves jegens Europa merkt het Hof niet veel, verzekert de diplomaat Skouris. Zeker, het afwijzen van de Europese Grondwet, nota bene in twee landen die aan de wieg van de Europese samenwerking stonden, heeft 'politieke repercussies'. En ja, het lijdt geen twijfel dat daar 'een negatief effect' van uitgaat. Maar, zegt hij ook, 'ik heb niet de indruk dat dit de fundamenten van de Europese integratie raakt'.

Bovendien, zegt Vassilios Skouris, 'de euroscepsis raakt in de eerste plaats politici. Wij hebben geen initiatiefrecht. Als men ons vragen voorlegt, kunnen we niet zeggen: ” We nemen even geen beslissingen, omdat er wellicht Europa-moeheid onder de burgers bestaat”. Nee, wij werken, hoe dan ook, gewoon door aan het oplossen van de zaken die men ons voorlegt.'

Waarmee hij maar wil zeggen: de toekomst van Europa is te belangrijk om aan politici over te laten.

Joop Meijnen is redacteur Europa van NRC Handelsblad.