Wie is er bang voor de Europese rechters?

Onder de kop Onbescheiden rechters vertolkt Frank Kuitenbrouwer de kritiek die in de juridische vakpers tot uiting is gekomen op drie arresten van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in Luxemburg (Opiniepagina, 7 februari). Volgens Kuitenbrouwer wil het Hof kennelijk de afloop van de politieke discussie over de Europese Grondwet niet afwachten. Het Hof zou de juridische doelpalen tijdens de wedstrijd verplaatsen en zo niet direct het goede voorbeeld aan de Europese burgers geven.

Hier lijkt de rol van een rechterlijke instantie te worden afgemeten aan overwegingen van politieke opportuniteit: de denkpauze die het kabinet na het referendum heeft ingelast, zou ook moeten gelden voor het Hof van Justitie. Dat is niet alleen nogal Neerlandocentrisch gedacht, maar ook in strijd met de taak van een rechter om onbevooroordeeld uit te maken wat rechtens is. Hij kan niettegen een rechtzoekende zeggen: je hebt misschien rechtens gelijk, maar ik kan je helaas dat gelijk niet geven, want ik moet me in verband met de uitslag van de referenda over de Europese Grondwet voorlopig 'bescheiden' opstellen.

Het valt overigens te betwijfelen of de kritiek voldoende aanleiding vormt om zo tegen het Hof uit te halen. In de zaak-Pupino, waarin een Italiaanse kleuterleidster werd vervolgd wegens het mishandelen van haar pupillen, gaat het om een storm in een glas water. In de zogeheten derde pijler (samenwerking op het terrein van justitie en politie) kan de Raad van Ministers bij eenstemmigheid kaderbesluiten aannemen. Deze binden de lidstaten net zo als richtlijnen in de Europese Gemeenschap - sinds het verdrag van Maastricht (1992) de 'eerste pijler' van de EU. Het staat sinds lang vast dat nationale rechters het nationale recht zoveel mogelijk dienen uit leggen overeenkomstig de bepalingen van richtlijnen los van de vraag naar hun rechtstreekse werking. Waarom zou dat niet ook gelden voor de kaderbesluiten van de derde pijler?

Anders dan Kuitenbrouwer wellicht meent, gaat het daarbij, evenals bij richtlijnen, niet om directe toepassing van kaderbesluiten door de rechter - het verdrag sluit dat uitdrukkelijk uit - maar om uitlegging van het toe te passen nationale recht in het licht van hetgeen deze besluiten bepalen. Staat het van de Gemeenschap zo sterk verschillende, typisch traditionele internationaal-rechtelijke karakter van de derde pijler deze uitleg van het Hof in de weg?

Dat lijkt moeilijk staande te houden. Zie bijvoorbeeld een recent preadvies voor de Nederlandse vereniging voor internationaal recht. Dat laat zien hoe inmiddels in veel staten het beginsel wordt toegepast dat de rechter een regel van nationaal recht uitlegt en toepast in overeenstemming met internationaal recht. Ook onze eigen Hoge Raad deed dit in een uitspraak uit 1990. De preadviseur, de Amsterdamse hoogleraar Nollkaemper, acht het zelfs bepleitbaar dat internationaal recht zelf een basis biedt voor dit beginsel.

De kritiek op de uitspraak dat de EU de lidstaten mag verplichten bepaalde zware milieuvergrijpen strafbaar te stellen, snijdt meer hout, maar dan vooral omdat de redenering waarop het Hof deze beslissing stoelt wel erg mager is. Al jaren kruisen voor- en tegenstanders daarover de degens. Bovendien bewoog ook de rechtspraak van het Hof zich al in deze richting. Daarin wordt overeenkomstig het proportionaliteitsbeginsel van de lidstaten verlangd dat ze sancties stellen op overtredingen van Europese gedragsregels die aan de ernst daarvan evenredig zijn, wat bij ernstige delicten een strafrechtelijke sanctie kan vereisen. De stap naar de erkenning van een bevoegdheid van de Gemeenschap om zelf de strafbaarstelling van bepaalde voor het milieu bijzonder schadelijke handelingen te regelen, is dan ook niet zo groot als wordt gesuggereerd. Het besluit dat de Raad in het kader van de derde pijler beoogde te nemen, zo stelde het Hof uitdrukkelijk vast, betrof immers bijzonder schadelijke handelingen en hield maar een heel beperkte strafrechtelijke harmonisatie in. Al zijn de hekken verhangen, het hek lijkt dus bepaald niet van de dam.

Rechtvaardigt dit arrest de beduchtheid onder juristen dat 'Brussel' het strafrecht zal gaan inzetten bij de regeling van onze strafrechtelijke kroonjuwelen als euthanasie en drugs? De Amsterdamse hoogleraar Europees Recht W.T. Eijsbouts heeft deze vrees al getemperd (Opiniepagina, 16 februari). Hij wees erop dat de strafrechtkant in het hier besproken arrest te verwaarlozen was vergeleken met de grote milieu- en marktbelangen die in het geding waren. Maar nog afgezien van de vraag of het arrest de EU de vrije hand zou geven om bij de regeling van gevoelige onderwerpen de lidstaten te verplichten het strafrecht in te zetten, de vraag of de EU daarover regels mag maken is een volstrekt andere dan die waarover het Hof van Justitie zich in dit arrest heeft uitgesproken.

Als de EU die onderwerpen zou mogen regelen, dan is dát het probleem en niet de al of niet strafrechtelijke handhaving. Want als dat zou mogen, dan zouden de gemeenschapsregels hoe dan ook door de lidstaten moeten worden gehandhaafd op een effectieve, evenredige en afschrikwekkende wijze, zo luidt sinds jaar en dag de jurisprudentie van het Hof van Justitie.

Ook de kritiek op de uitspraak in de zaak-Mangold rechtvaardigt niet de conclusie dat het Hof zich buiten de gestelde grenzen heeft begeven. Het Hof oordeelde dat het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd moet worden beschouwd als een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht en dat een Duitse wettelijke bepaling, voor zover strijdig met dit beginsel, door de Duitse rechter buiten toepassing diende te worden gelaten. Wellicht heeft het Hof, in zijn neiging om in de gegeven omstandigheden van het geval Mangolds grondrecht te beschermen, wat al te gemakkelijk aangenomen dat het mogelijk was het beginsel van non-discriminatie op grond van leeftijd al in te roepen los van de regels van de desbetreffende richtlijn, maar toen die stap eenmaal was gezet, kon de conclusie moeilijk anders luiden. Ook van een Nederlandse rechter zouden we verwachten dat hij geen handelingen van nationale autoriteiten in strijd met artikel 1 van de Grondwet zou toestaan op grond van het feit dat de door de regering uitgevaardigde voorschriften dergelijke handelingen nog gedurende enige tijd zouden toelaten. Kritiek op de uitspraak is begrijpelijk, maar biedt geen grond zich bezorgd af te vragen of de uitspraak niet de rechtsvormende taak van de rechter te buiten gaat.

Dat in de kritiek op de drie uitspraken die vraag wordt opgeworpen, doet vrezen dat sommige juristen onder druk van de tijdgeest wat al te snel geneigd zijn de in Nederland levende gevoelens dat Brussel zijn boekje te buiten gaat tot Luxemburg uit te breiden.

www.nrc.nl/opinie:- Artikel Kuitenbrouwer 'Onbescheiden rechters'- Artikel Eijsbouts 'EU kaapt ons strafrecht niet'

P.J.G. Kapteyn is oud-lid van het Europese Hof van Justitie.