Dualisme : een nieuwe rolverdeling met de burgemeester in spagaat

In maart 2002 werd het dualisme ingevoerd. De wethouders zitten niet langer in de gemeenteraad, maar houden zich alleen bezig met besturen. Raadsleden controleren burgemeester en wethouders.

Liesveld,Groot Ammers, 31/01/06. Burgemeester G.J. Kats.Eerste paal industrieterrein. Foto Leo van Velzen/Nrc.Hb. Velzen, Leo van

Uit de enquête van NRC Handelsblad blijkt dat iedereen moet wennen aan zijn nieuwe rol. Om uit te beelden hoe hij zich soms voelt, staat burgemeester Fred de Graaf op van zijn stoel en loopt hij een stuk wijdbeens door zijn werkkamer. Als voorzitter van zowel het college van burgemeester en wethouders als de gemeenteraad zit hij in een 'spagaat', zegt De Graaf (VVD), sinds 1999 burgemeester van Apeldoorn (156.000 inw). Enerzijds is hij samen met de wethouders bezig met besturen, anderzijds moet hij als voorzitter van de raad het college controleren. De Graaf: 'In 95 procent van de gevallen gaat het goed, maar het wordt lastig als het college en de raad diametraal tegenover elkaar staan. Dan voel je die spagaat extra sterk en moet je laveren om te voorkomen dat je wordt platgedrukt.'In het dossier-Reesink maakte De Graaf naar eigen zeggen een 'superspagaat'. Een kritisch raadsrapport over de rol van het college bij de verhuizing van het bedrijf Reesink van Zutphen naar Apeldoorn leidde vorige maand tot het aftreden van alle wethouders. De Graaf liet in de finale raadsvergadering een wethouder het collegebeleid verdedigen en zat zelf de vergadering voor. Omdat de raad niet aandrong op zijn aftreden, en hij daar zelf ook geen reden toe zag, zag hij lijdzaam toe hoe de wethouders 'langzaam maar zeker naar het slachtblok werden geleid'. Hoe lastig het is tegelijkertijd `onderzoeker` en `onderzochte` te zijn, bleek De Graaf vorig jaar al toen het presidium, onder zijn voorzitterschap, instemde met het onderzoek. 'Ik wist dat de weg in dit dossier bezaaid was met valkuilen. Eén verkeerde beweging en je bent er geweest. Ik heb in de discussie of er zo'n onderzoek moest komen alleen praktische kanttekeningen gemaakt en me beperkt tot mijn rol als adviseur van de raad.' Veel burgemeesters hebben het lastig met hun dubbele rol, een monistisch kenmerk in een duaal bestel. Terwijl de wethouders geen deel meer uitmaken van de raad, is de dubbelrol van de burgemeester gehandhaafd. Sterker nog; als er een onderwerp uit de eigen portefeuille ter sprake komt, heeft een burgemeester drie petten. Er is een wetswijziging in de maak om de gemeenteraad zijn eigen voorzitter te laten kiezen. De Graaf, ook Eerste-Kamerlid, juicht dit toe. Het doet volgens hem meer recht aan de dagelijkse praktijk, waarin een burgemeester bijna alle tijd besteedt aan uitvoering van het beleid. 'Je hebt de aanvechting om je te associëren met je dagelijkse werk. Die loyaliteit is niet opeens weg als ik voorzitter van de raad ben. Ik ben nu eenmaal niet schizofreen, kan me niet in tweeën delen. Wel speel ik in de raad een andere rol.'In de Apeldoornse gemeenteraad wordt geconstateerd dat De Graaf zijn best doet neutraal te zijn, maar dat hij bij de uiteindelijke afweging meer neigt naar het college dan naar de raad. 'Wij willen als raad vaak meer tijd om iets te behandelen', zegt fractievoorzitter H. van den Berge (SGP). 'Als raadsvoorzitter moet hij daar binnen het college aandacht voor vragen, maar dat gebeurt niet altijd. Zeker als er spanningen zijn, is hij pleitbezorger van het college', concludeert hij. Het is wel begrijpelijk, zegt ook zijn collega A. Kunneman (PvdA). 'Als je in ogenschouw neemt dat hij de meeste tijd in het college doorbrengt, is het vrij logisch dat daar zijn eerste loyaliteit naar uitgaat.' Th. van Swol van oppositiepartij Gemeentebelangen constateert een 'politieke insteek' in het optreden van de raadsvoorzitter, maar W. Ludwig (coalitiepartij VVD) stelt dat er hooguit sprake is van een theoretisch probleem. 'Bij alles wat hij zegt, moet je bedenken dat hij meer petten heeft'. De Graaf geeft toe dat hij niet altijd even rolvast is geweest. In de eerste jaren van het dualisme liet hij zich wel eens meeslepen in het politieke spel, maar hij is voorzichtiger geworden. 'Voordat ik in de hitte van het debat wat zeg, denk ik na. Een verduidelijkende opmerking om het proces te sturen wordt geaccepteerd, tenzij het een politieke kwestie is. Als de oppositie bijvoorbeeld een wethouder in de hoek heeft, dan is men er niet van gediend dat de voorzitter hem er uit haalt.' Volgens de Graaf speelde ook een rol dat het college nieuw was. Belangrijke dossiers kwamen in handen van wethouders zonder bestuurlijke ervaring en als die aan hun lot werden overgelaten 'waren de rampen niet te overzien'.Het dualisme moet de positie van de burgemeester versterken, bijvoorbeeld via de bevoegdheid zelf onderwerpen op de agenda van het college te plaatsen. Zo werkt het niet, vindt De Graaf. 'Het gaat erom of je gezag hebt. Als je dat niet hebt, is zo'n regel gemakkelijk maar dat is niet de manier waarop je moet besturen.' Als een burgemeester al meer invloed heeft, dan komt dat doordat het driedubbele voorzitterschap (college, raad, presidium) hun een spilfunctie geeft. Burgemeesters zien zichzelf als 'sleutelfiguur', 'bruggenbouwer' en 'spelverdeler', zeker zonder wethouders in de raad. De Graaf: 'Je krijgt meer informatie. Vroeger bepaalden de wethouders met hun gezeefde informatie de politieke thermometer, nu schat ik het zelf in.'De Apeldoornse raad heeft het duale bestel goed opgepakt, vindt De Graaf. 'Men is actiever en kritischer geworden. Je ziet wisselende meerder- en minderheden ontstaan. Standpunten lopen dwars door de coalitie en oppositie. Dat is goed voor de democratie. In het dichtgetimmerd systeem van weleer maakte de meerderheid de dienst uit en zat de minderheid er voor spek en bonen bij.