Geef burgers sleutelrol bij Grondwet

In de discussie over een nieuwe Grondwet wordt veel over, maar weinig met de burger gesproken, vindt Marc Hertogh. Vijf voorstellen om dit te veranderen.

Mijn collega's bij de Nationale Conventie, Omar Ramadan en Sophie van Bijsterveld, pleitten onlangs voor een nieuwe Grondwet (Opiniepagina, 15 februari ). Hun enthousiasme is aanstekelijk, maar in hun pleidooi blijft helaas nog een aantal fundamentele vragen onbeantwoord. Het meest opvallende is wel dat de hoofddoelstelling van de Nationale Conventie, herstel van het vertrouwen tussen burger en overheid, al meteen uit beeld is verdwenen.

In hun discussie over een nieuwe Grondwet wordt veel over, maar weinig met de burger gesproken. Beide auteurs lanceren 'van bovenaf' hun eigen gedetailleerde voorstellen voor een nieuwe Grondwet. Maar als we dit perspectief omdraaien, en we 'van onderop' kijken naar de Grondwet, blijken veel van hun ideeën problematisch.

Om te voorkomen dat de nieuwe Grondwet door de Nederlandse bevolking bij voorbaat terzijde zal worden geschoven als het zoveelste voorstel uit de 'Haagse kaasstolp', leg ik de Nationale Conventie daarom de volgende vijf alternatieve stellingen voor:

Begin niet met de oplossingen, maar denk eerst na over de oorzaken.

Ramadan en Van Bijsterveld doen veel suggesties voor verbeteringen, maar staan nauwelijks stil bij mogelijke verklaringen voor het feit dat de Grondwet niet springlevend is. Veel enquêtes laten zien dat het maatschappelijk vertrouwen in recht en rechtspraak de laatste jaren een flinke deuk heeft opgelopen. Op veel plaatsen wordt daarom naar alternatieve vormen van maatschappelijke beïnvloeding gezocht. De stad Gouda formuleerde een paar jaar geleden bijvoorbeeld de Tien Gouden Stadsregels en Rotterdam introduceerde onlangs de Rotterdam-code.

Minister Verdonk wilde deze vervolgens meteen landelijk invoeren. 'Ik wil gedragsregels over wat wij als Nederlanders belangrijk vinden om hier te leven', aldus de minister. Maar kennelijk vindt ook zij het recht hiervoor niet het meest geschikte middel.

Nu steeds meer mensen zich kennelijk realiseren dat sociale cohesie vaak het beste kan worden bevorderd door juist géén beroep te doen op het officiële rechtssysteem, wekt het enorme vertrouwen in de Grondwet door Ramadan en Van Bijsterveld op z'n minst verbazing.

De invloed van de (Grond)wet is beperkt.

Ramadan en Van Bijsterveld zetten hoog in. Hun ambitie is dat de nieuwe Grondwet 'ons gezamenlijk kader in een multiculturele maatschappij' wordt en zo zal bijdragen aan meer 'constitutionele bewustwording'. Uit vele decennia sociaal-wetenschappelijk onderzoek blijkt echter dat de mogelijkheden om via wetgeving het gedrag van mensen te beïnvloeden, laat staan hun gedachten, uiterst beperkt zijn. Dat geldt ook voor de Grondwet, zelfs wanneer er een 'populaire versie' van verschijnt (zoals Ramadan voorstelt).

Een van de meest hippe campagnes van de afgelopen jaren was de campagne'I love verkeersregels' van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Binnen zes weken bleek weliswaar 84 procent van de Nederlanders op de hoogte van deze campagne, maar uit recent onderzoek blijkt ook dat slechts 7 procent als gevolg hiervan zijn rijgedrag heeft aangepast. De effecten van de campagne 'I love de Grondwet' zullen waarschijnlijk nog veel geringer zijn.

Voor de bindende kracht van de Grondwet is niet alleen de kenbaarheid, maar ook de herkenbaarheid belangrijk.

Het effect van een nieuwe constitutie wordt niet alleen bepaald door de vraag 'kent men de Grondwet?', maar vooral ook door de vraag: 'herkent men zich in de Grondwet?'. Ramadan en Van Bijsterveld pleiten daarom voor het opnemen van een aantal 'samenbindende waarden' en 'morele grondrechten'.

Maar wat zijn eigenlijk die gedeelde basiswaarden? De nadruk op de rol van de Grondwet bij de inburgering van vreemdelingen leidt de aandacht af van feit dat hierover ook onder geboren en getogen Nederlanders geen consensus bestaat.

Dat kwam ook naar voren uit het WRR-rapport (2002) over de nationale rechtsstaat. Wie regelmatig het nieuws volgt, weet bovendien dat over bijvoorbeeld de juiste interpretatie van het gelijkheidsbeginsel (artikel 1 van de Grondwet) de meningen eerder meer dan minder divers zijn geworden. De uitspraken van Ramadan dat 'het cultuurrelativisme voorbij is' en dat zijn invulling van democratie en rechtsstaat 'superieur' is, hebben veel weg van een bezweringsformule. Maar wie de ambitie heeft om in de Grondwet een aantal gedeelde waarden op te nemen, moet ook deze toenemende diversiteit onder ogen durven zien.

De effectiviteit van een gedragscode wordt niet bepaald door de inhoud van de regels, maar ook door de manier waarop de regels tot stand zijn gekomen.

Op lokaal niveau heeft men inmiddels ervaring met nieuwe 'gedragscodes'. Zowel de Tien Gouden Stadsregels in Gouda als de Rotterdam-code is redelijk succesvol. Het succes van deze en andere codes, zo blijkt uit evaluatieonderzoek, schuilt echter niet zozeer in de inhoud van de verschillende gedragsregels ('Wat je stuk maakt, moet je zelf betalen,' enz.), maar in de democratische wijze waarop deze regels tot stand zijn gekomen, met inbreng van achterstandsgroepen.

In Gouda konden burgers bijvoorbeeld via huis-aan-huisbladen stemmen en is achteraf onder meer een enquête gehouden en in Rotterdam is een groot aantal debatten over integratie georganiseerd. Wanneer burgers het idee hebben dat ze serieus worden genomen bij de formulering van de regels, zijn ze eerder geneigd zich aan deze regels te houden. Dit is ook een waardevolle les voor iedereen die nadenkt over een nieuwe Grondwet.

De Nationale Conventie moet geen concrete tekstvoorstellen doen, maar creatieve voorstellen die de burger een sleutelrol geven bij de formulering van de nieuwe Grondwet.

Deze stellingen leiden tot de wat paradoxale conclusie dat de Nationale Conventie de beste bijdrage kan leveren aan een nieuwe Grondwet, door er zelf zo weinig mogelijk aan te doen. In plaats van zelf voorstellen te formuleren voor een preambule of een aantal nieuwe grondrechten, kan de Conventie veel beter haar pijlen richten op creatieve voorstellen die de Nederlandse bevolking in staat stellen om zelf haar nieuwe Grondwet in te vullen.

Een referendum kan hieraan een positieve bijdrage leveren, maar dat is niet genoeg. Het referendum over de Europese Grondwet laat zien dat als burgers op geen enkele manier mogen meepraten, maar alleen aan het einde van de rit mogen stemmen, zij die kans met beide handen aangrijpen om de nieuwe Grondwet naar de prullenbak te verwijzen.

In het verleden werd over dit soort onderwerpen nog wel eens een brede maatschappelijke discussie georganiseerd, maar in de 21ste eeuw kan ook aan meer eigentijdse oplossingen worden gedacht. Zo zou een eerste aanzet voor de discussie kunnen zijn, het openstellen van een internetsite (www.mijngrondwet.nl) waarin iedereen die dat wil zijn ideeën en suggesties kwijt kan.

Het zou mooi zijn wanneer, naar Amerikaans voorbeeld, de eerste zin van de nieuwe Grondwet luidt: 'We the People' Maar dat is alleen gerechtvaardigd als de Nationale Conventie erin slaagt de burger een sleutelrol te geven bij de totstandkoming van dit document.

www.nrc.nl/opinie:-Artikel Ramadan 'Grondwet als sociaal contract tussen burgers'-Artikel Van Bijsterveld 'Identiteit hoort in Grondwet'

Marc Hertogh is hoogleraar rechtssociologie aan de Rijksuniversiteit Groningen en is adviseur van de Nationale Conventie.