Donner wil 'pragmatisch' strafrecht

Hoe ver moet Europa samenwerken op het gebied van strafrecht? Over die vraag buigen zich dinsdag EU-ministers. Nederland bepleit 'pragmatisme en voorzichtigheid'.

Samenwerking van politie en justitie in Europa loopt al moeizaam, om maar te zwijgen over onderlinge afstemming van strafrecht. Hoe delicaat dit thema is, bleek gisteren opnieuw in de Tweede Kamer.

'Harmonisatie van strafrecht in Europa heeft doorgaans nauwelijks draagvlak', constateerde minister Donner (Justitie) al eerder. Gisteren diende de SP een motie in die Donner opriep om de hakken in het zand te zetten en niet mee te werken aan (verdere) uitholling van het Nederlandse strafrecht als gevolg van Europees beleid. De motie haalde het weliswaar niet, maar zij kreeg wel de steun van de regeringspartijen D66 en VVD.

Aanleiding voor het Kamerdebat was een opmerkelijk arrest van het Europees Hof van Justitie uit september over de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht. Enerzijds bevestigde het Hof toen dat het strafrecht 'in beginsel' geen bevoegdheid van Europa is. Maar anderzijds stelde het Hof vast dat bescherming van het milieu een 'wezenlijke doelstelling' van de EU is.

In zijn afweging trok het Hof de volgende conclusie: als het voor de strijd tegen ernstige aantasting van het milieu 'onontbeerlijk' is, dan mag Europa de lidstaten verplichten 'doeltreffende, evenredige en afschrikkende straffen' aan milieucriminelen op te leggen.

Met dit arrest beslechtte de hoogste rechter in Europa een hoogopgelopen conflict tussen de Europese Commissie en de lidstaten in het voordeel van de Commissie. Over het doel waren zij het eens: een krachtige aanpak van de verontrustende toename van milieudelicten. Maar over het ultieme middel - wel of geen uniforme strafrechtelijke sancties - waren ze hopeloos verdeeld.

De Commissie wilde een richtlijn, een zwaar middel met dwingend karakter die door een (gekwalificeerde) meerderheid van de lidstaten kan worden vastgesteld (ze kunnen dus worden overruled). Dat werd de lidstaten te gortig. Zij wilden niet verder gaan dan een kaderbesluit, een regeling met een vrijblijvender karakter. Over zo'n besluit moeten de lidstaten het bovendien unaniem eens zijn (ze hebben dus vetorecht).

Na haar overwinning - voorzitter Barroso sprak van 'een doorbraak' - ging de Europese Commissie er eens goed voor zitten. Zijn er niet meer terreinen waarop harmonisatie van strafrecht dringend is geboden? De inventarisatie leverde negen onderwerpen op: valsemunterij, creditkaart-fraude, witwassen van crimineel geld, hulpverlening aan illegalen, omkoping in het bedrijfsleven, internethackers, verontreiniging vanaf schepen, BTW-fraude en schending van intellectuele eigendom. Stuk voor stuk vergrijpen die de EU-landen volgens de Commissie op dezelfde manier moeten gaan bestraffen.

Of het zover komt is de vraag, want de lidstaten zijn op hun hoede. Bemoeienis van 'Brussel' met het nationale strafrecht houden ze liever af. Minister Donner legde na het milieuarrest steeds de nadruk op een 'voorzichtige en pragmatische' benadering. 'Per geval zal moeten worden bepaald of de bevoegdheid van de Europese Unie tot strafbaarstelling bestaat en hoe ver die bevoegdheid reikt', zei hij in december in de Kamer.

Vorige maand schaarden zijn Europese collega's zich tijdens informeel beraad in Wenen achter deze opstelling. Gezamenlijk bonden zij Europees Commissaris Frattini (Justitie) op het hart zijn ambities op het terrein van het strafrecht in te tomen. Die boodschap lijkt overgekomen. 'Frattini wil geen powerbroker zijn. De Commissie wil zeer prudent zijn en van geval tot geval bekijken of het echt, strikt noodzakelijk is om nieuwe bevoegdheden op strafrechtelijk gebied op te eisen', zegt de woordvoerder van Frattini.

Daar staan politici en juristen tegenover die beducht zijn voor verlies van nationale zeggenschap over het strafrecht. Een van de roergangers is de Nijmeegse hoogleraar strafrecht en strafprocesrecht Ybo Buruma. In alarmerende bewoordingen schetste hij de afgelopen maand onder andere in de Staatscourant, de Groene Amsterdammer en op tv (Buitenhof) de gevolgen van het milieuarrest. 'De kern van mijn bezwaar is dat nationale eigenaardigheden bij uitstek tot uitdrukking komen in het nationale strafrecht, en dat die nationale inkleuring dreigt te verdwijnen bij strafrechtelijke harmonisatie. Want dan valt het in Europa onder meerderheidsbeslissing en houd je er minder greep op', licht Buruma toe.

'Ik heb niets tegen strafrechtelijke samenwerking', zegt Buruma. 'Daar is dikwijls ook veel voor te zeggen. Maar ik vind dat de beslissing daarover in Den Haag moet vallen en niet elders. Het zou heel vervelend zijn als Brussel dingen tot strafrecht verklaart die wij om redenen van effectiviteit juist anders hebben geregeld.'

Buruma waarschuwde eerder dat in het kielzog van het milieuarrest ook typisch Nederlandse kwesties als drugs, abortus en euthansie strafrechtelijk onder Europese regie komen. Waar baseerde hij dat op? Buruma: 'Nou, abortus en euthanasie, dat was misschien wat hyperig van me. Dat was de 'wilde Buruma' in mij, zal ik maar zeggen. Maar wat drugs betreft, daaraan zitten zó veel criminele en grensoverschrijdende aspecten, dat ik er diep van overtuigd ben dat Brussel zich daar tegenaan gaat bemoeien.'

De uitkomst blijft vooralsnog ongewis. De meeste lidstaten studeren nog op de reikwijdte van het milieuarrest. In Nederland hoopt de Interdepartementale Commissie Europees Recht volgende maand klaar te zijn. Voor een heldere afbakening van bevoegdheden is het dan ook nog te vroeg.