Veilig 'Leven met water' is een gevaarlijke illusie

Vroeger zeiden we dat we vochten tegen het water, nu dat we ermee leven. Maar de werkelijkheid is weerbarstig. Hoeveel mensen realiseren zich bijvoorbeeld dat 'waterbeheer' een grote groep instanties omvat, ieder met hun eigen belangen?

Overstroming van de dijk langs de Waal bij Zuilichem (Foto Rien Zilvold) hoge waterstand in de rivieren dijk bij zuilichem loopt over foto rien zilvold Zilvold, Rien

De overheid houdt de schijn op: die voert al jaren campagne met de slogan 'Nederland Leeft Met Water', om de burger te informeren en te betrekken bij het Nederlandse waterbeheer. Maar het effect van deze campagne is minimaal. Beelden van stormen en overstromingen die het afgelopen jaar delen van de wereld teisterden hebben meer impact. Water toonde zich als bron van ellende en de vraag rijst of dergelijke rampen ook in Nederland dat 'Leeft Met Water' mogelijk zijn.

Een antwoord op die vraag hangt nauw samen met het beeld van wat ons de komende jaren te wachten staat. Daar begint het probleem. Want wat moeten we met een professor die op de televisie verkondigt dat we tussen 2020 en 2040 onder water komen te staan - maar dat het ook best sneller kan gaan? En een staatssecretaris die al vijf jaar bezig is met het in kaart brengen van de veiligheid in Nederland?

In de 'Tussenstand onderzoek overstromingsrisico's' staat dat pas over jaren berekeningen voor alle dijkringen beschikbaar zijn en kan worden begonnen met het evalueren van de huidige normen. Dat kan dus nog wel even duren. Toch zou de doorbraak van één dijkring meer slachtoffers en schade kunnen veroorzaken dan een willekeurige terroristische aanslag. Een angstaanjagende gedachte, die maar weinig indruk lijkt te maken - en dat in een land dat grotendeels onder de zeespiegel ligt.

Buiten onze landsgrenzen zijn we beroemd om ons waterbeheer. Vol trots tonen we buitenlandse gasten onze polders, dijken en grote waterwerken als Afsluitdijk en Deltawerken. En bij Madurodam wordt iedere bezoeker duidelijk gemaakt wie Hansje Brinker is. Maar hoeveel Nederlanders weten eigenlijk dat deze Hansje een door een Amerikaanse(!) schrijfster verzonnen personage is?

De fascinatie voor bijvoorbeeld de Deltawerken die buitenlanders

aan de dag leggen, steekt schril af bij lauwe belangstelling terzake van de doorsnee Nederlander.

Wij vinden goed waterbeheer tegenwoordig blijkbaar zo vanzelfsprekend dat er verder niet bij stil wordt gestaan. Echter, de ligging aan de zee, de rivierdelta's en land onder de zeespiegel betekenen een permanente zorg voor de 'waterstaat'. Zorg voor enerzijds waterkering om ons de Noordzee van het lijf te houden en anderzijds waterlozing om rivieren hun overtollig water gebaand te laten afvoeren. Vanaf de 10e eeuw wordt in kleine waterschappen gewerkt om het water te beheren en beheersen.

Deze waterschappen zijn goed op de hoogte van de lokale situatie, maar konden niet voorkomen dat grote stormvloeden drie tot vier keer per eeuw het laagland overspoelden. De bedreiging nam verder toe door grootschalige ontginning.

Vanaf de Middeleeuwen zorgden veenafgravingen voor bodemdaling van grote stukken land. Om de voeten vaker en langer droog te houden was samenwerking op grotere schaal noodzakelijk. Dat leidde eind 18e eeuw tot de oprichting van een Nationale Waterstaatsdienst. Het duurde nog ruim honderdvijftig jaar voordat werd begonnen met een meer succesvolle aanpak om het water te bedwingen.

De Watersnoodramp in 1953 luidde nieuwe tijden in voor de waterbeheerders. Het Deltaplan, de Deltawerken - het immense geweld dat de zee in '53 had tentoongespreid moest voor eens en altijd gekeerd worden. Dat lukte. Voor waterbeheerders breken relatief gemakkelijke tijden aan; de burger voelt zich veilig en laat de zorg voor het water verder graag over aan de experts.

In de decennia erna ontstond een paradoxale situatie. De toenemende verstedelijking versterkte het gevoel van onkwetsbaarheid, terwijl tegelijkertijd het overstromingsrisico toenam als gevolg van continue bouwactiviteiten. Zelfs in de meest laaggelegen gebieden van ons land verrezen nieuwe woon- en werkwijken. Dat het intussen steeds moeilijker werd de allengs verder wegzakkende polders droog te houden door het ophogen van de dijken, daarover hoorde je vrijwel niemand.

Integendeel, technologische ontwikkelingen die ervoor zorgden dat steeds meer water werd gekanaliseerd en overal en op ieder gewenst moment kon worden aan- en afgevoerd, versterkten het idee dat water te allen tijde controleerbaar en beheersbaar is. Als hoogtepunt van deze schijnbare onkwetsbaarheid verrees een (inter)nationale luchthaven die ruim vijf meter onder de zeespiegel ligt. Een piloot van Malaysian Airlines verwoordde zijn verwondering destijds als volgt: 'Ladies en Gents, we just landed on the bottom of the sea. If Hansje Brinker pulls his finger out of the dike now, you all will soon be under the watersurface and I might just keep my head dry. Welcome to Schiphol Airport.'

Toen kwamen de overstromingen in 1993 en 1995 en was het uit met het schier onverwoetsbare wateroptimisme. Er kwam een nieuw Deltaplan, deze keer voor de Grote Rivieren. De bijna-rampen veroorzaakten de eerste haarscheurtjes in het zelfvertrouwen van de Nederlandse waterdeskundigen. Zijn zij het water nog wel de baas? Een vraag waarmee men, wellicht uit angst voor publieke en politieke pottenkijkers, liever niet naar buiten treedt. Intern vond wel degelijk een verschuiving plaats: het perspectief 'vechten tegen het water' veranderde in 'leven met het water'. Water - geen vijand maar vriend. Voor een robuuste zeewering wordt van nieuwe schorren, slikken en zeegrasvelden (die de kracht van de golven dempen) meer verwacht dan van het gooien met basaltblokken.

In 2000 besloot het kabinet-Kok in het project 'Ruimte voor de Rivier': 'In plaats van het verder verhogen en versterken van dijken wordt gekeken naar de mogelijkheden om water meer ruimte te geven.' Meer dan een papieren besluit was dit niet. Drie jaar later zag het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW) het licht en liet zien 'hoe de overheden de handen ineen slaan om stapsgewijs, maar steeds gezamenlijk te werken aan een Nederland dat kan leven met water!' En de campagne 'Nederland Leeft met Water' liet, met behulp van weerman Peter Timofeeff, in strips en tv-spotjes zien hoe we 'Nederland veilig en droog' gaan houden.

De onzekerheden waarmee het leven met water in Nederland gepaard gaan, proberen waterbeheerders te bezweren met veel nieuwe plannen en vooral veel onderzoek. Zo wil de Unie van Waterschappen graag de dijken zo snel mogelijk versterken en vraagt hiervoor extra geld te reserveren op de begroting van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat voor 2006. Ondertussen is een groot onderzoek naar de vraag op welk niveau de dijken veiligheid bieden in volle gang, en kan het nog jaren duren voordat wordt begonnen met de evaluatie van de huidige normen.

Of men in Den Haag de tijd krijgt om in alle rust verder te onderzoeken en te beslissen valt te betwijfelen. Want de jarenlange radiostilte in de media, als het gaat om waternieuws, is door de indrukwekkende gebeurtenissen van het afgelopen jaar abrupt beëindigd. Na de tsunami in Zuidoost-Azië en de gevolgen van Katrina in New Orleans ontstaat een nieuw podium voor kritische geluiden. Vooral sceptische en angstige verhalen doen het goed in de media. Van NOVA, waar klimatologieprofessor D. Kroon op een landkaart langzaam half Nederland virtueel laat overstromen, tot Vrij Nederland dat zelfs een special aan 'Watervrees' wijdt.

Het is de vraag of met angstscenario's wel het juiste effect wordt bereikt. Half Nederland binnen 15 jaar onder water, dat gaat de gemiddelde Nederlander en Den Haag te ver. Dergelijke onheilspellende toekomstbeelden laten zich slecht combineren met de diep gewortelde overtuiging dat Nederlanders de strijd met het water als geen ander kunnen leveren. Er ontstaat een schizofreen beeld: enerzijds kunnen we het imago van superieure waterbeheersers moeilijk loslaten, terwijl anderzijds steeds meer waarschuwingen doorsijpelen. De balans tussen angst en vertrouwen (water is een gevaar, maar u hoeft niet bang te zijn: laat ons maar begaan) raakt verstoord.

Net zoals het water veel schakeringen kent, geldt dat ook voor de waterbeheerders. Zij worden dan wel als één homogene groep bestuurders gezien, maar niets is minder waar. De waterwereld is een complexe wereld, waar iedereen mee te maken heeft (overheid, bedrijfsleven en burgers), op alle niveau's (lokaal, regionaal, nationaal en internationaal), met zijn eigen belangen en onderling sterk afhankelijk. Immers, water kent geen grenzen. Het motto lijkt te zijn: geen woorden maar daden en zolang je droge voeten hebt, moet je niet zeuren. De hoofdrolspelers in dit spel opereren liever achter dan voor de schermen.

De waterschappen bijvoorbeeld die sinds mensenheugenis een belangrijke rol spelen in het vaderlandse waterbeheer. Hoewel zij de oudste democratische bestuursvorm van Nederland hebben, voelt de burger zich er bij niet betrokken. De opkomst bij waterschapsverkiezingen is altijd laag. Kiesgerechtigden hebben over het algemeen geen idee op wie en waarvoor ze precies stemmen.

Het is dus niet zo vreemd dat de enorme fusie en reorganisatiegolf aan de meeste burgers voorbij is gegaan. Bestonden in de vijftiende eeuw enkele honderden waterschappen, nu zijn dat er 27 en het is niet onwaarschijnlijk dat dit er in de toekomst nog minder worden. Ook de bijbehorende stoelendans heeft buiten het gezichtsveld van de burger plaatsgevonden. We veronderstellen dat de juiste mensen op de juiste plek zijn beland. Maar dat door het toenemen van de centrale regie veel lokale expertise verloren gaat, is onvermijdelijk.

In Den Haag hebben ze zo hun eigen problemen. De twee belangrijkste ministeries, van Verkeer & Waterstaat en VROM (Veiligheid, Ruimtelijke Ordening en Milieu), kunnen niet met elkaar door één deur. In theorie zou sprake moeten zijn van een gezonde dualiteit, waarbij water het uitgangspunt vormt bij planologische beslissingen. Maar in de praktijk lukt het vaak niet om het waterbelang in de ruimtelijke ordening adequaat te verdedigen. Zo liggen er, ondanks protesten van waterexperts, concrete bouwplannen klaar voor de diepste polder van Nederland, de Zuidplaspolder bij Gouda. De macht bij een belangenconflict ligt vooralsnog in handen van ruimtelijke ordening. Maar wie is verantwoordelijk als het straks mis gaat?

Verder moet men in Den Haag rekening houden met tal van adviescommissies en internationale samenwerkingsverbanden en regelgeving. Onze geografisch kwetsbare positie als 'het afvoerputje van Europa' maakt de situatie er niet eenvoudiger op. Nederland is sterk afhankelijk van de buren. Als de Duitsers en Fransen hun plichten ten aanzien de Rijn en de Maas nakomen, valt voorlopig weinig te vrezen. Diverse Nederlandse waterbeheerders adviseren echter een verhoging van de 'maatgevende afvoer' voor zowel Maas als Rijn. Deze maatgevende afvoer is de maximale hoeveelheid water die de rivier kan afvoeren zonder dat het achterland overstroomt. Blijkbaar vertrouwen waterbeheerders onze buren niet, en zijn ze bang dat die in noodsituaties hun problemen over de grens dumpen.

Tot slot spelen steeds meer private partijen een nadrukkelijke rol in het waterbeheer. Partijen die actief zijn in de watersector zijn nogal eens geprivatiseerde overheidsbedrijven. Naast publieke belangen spelen steeds vaker commerciële belangen een rol. Er zijn situaties denkbaar waarbij deze belangen op gespannen voet met elkaar komen te staan. De ontwikkeling van een kostbaar instrument als digitale dijkbewaking zal daarom zorgvuldig overwogen moeten worden.

Betrokken partijen maken, geheel passend in de tijdgeest, graag gebruik van tal van onderzoeksresultaten. Met deze 'feiten' proberen overheden, bouwers en politiek niet alleen andere partijen te mobiliseren, maar worden ook (vaak kostbare) projectvoorstellen onderbouwd. Dat is eigenlijk niets bijzonders. Dagelijks laten wij ons graag op sleeptouw nemen door allerlei onderzoeksuitkomsten. Die geven ons het aangename gevoel dat we de zaken op een rijtje en onder controle hebben.

Maar betrouwbare feiten voor toekomstig waterbeheer blijken moeilijker te produceren dan ons lief is. Experts spreken elkaar regelmatig tegen of komen met volledig tegenstrijdige onderzoeksresultaten. Tal van scenario's passeren de revue, van regelrechte catastrofes tot optimistische verhalen dat het allemaal niet zo'n vaart zal lopen.

Deze wildgroei aan feiten en feitjes maakt het voor de burger alleen maar ingewikkelder. Geen wonder dat de gemiddelde Nederlander afhaakt wanneer hij het woord waterbeheer alleen al hóórt.

Maar aan de apathische houding van de burger zijn twee risico's verbonden: voor de overheid en voor de burger zelf. Voor de overheid, als waterbeheerder, omdat wanneer de burger het vertrouwen in haar op zou zeggen de miljoenen die de komende decennia nodig zijn politiek gevoelig komen te liggen. Voor de burgers omdat door hun onverschillige houding zij een eenvoudige prooi vormen voor private partijen die hun eigen belangen proberen door te drukken.

De vele onzekerheden, de complexe verhoudingen, een historisch verankerde aanname van onoverwinnelijke waterhelden en onze tijdgeest van controle, beheersing en technische superioriteit leiden tot één conclusie: water ligt gevoelig. Gevoeliger dan menigeen denkt. Water kent bovendien van nature een paradoxaal element: het biedt hoop en maakt angstig tegelijk. Voor waterbeheerders is communiceren over water dan ook niet eenvoudig. Want het streven om met het water te (leren) leven en in haar 'natuurlijke stroming' terug te brengen, impliceert dat wordt erkend dat er een grens is aan het beheren en beheersen van water. Deze wijsheid is lang niet aan ons besteed geweest. De overtuiging dat 'Nederland Leeft Met Water' is derhalve gespeend van alle realiteit.

Bereiden een proefschrift voor over een sociaal cultureel perspectief op nationaal waterbeheer.

    • G.C. Heems
    • B.L.M. Korthuis