Te wapen, hoe dan ook

Volgende week debatteert de Tweede Kamer over de NAVO-missie naar het Afghaanse Uruzgan. De Nederlandse twijfel komt de NAVO slecht uit. Het bondgenoot-schap is net op zoek naar een nieuw bestaansrecht. ‘Als de Nederlanders afhaken, ontstaat het gevoel dat er iets mis is.’

De wereld kijkt in spanning mee, als de Tweede Kamer komende donderdag debatteert over de uitzending van troepen naar de Afghaanse provincie Uruzgan. De toekomst van de NAVO staat op het spel, schreef commentator William Pfaff eerder deze maand op de opiniepagina van The International Herald Tribune. Of de Nederlanders het beseffen of niet, schreef Pfaff, hoe het verder gaat met de NAVO zou wel eens de eigenlijke inzet van het debat in hun parlement kunnen zijn. Niet minder dramatisch was vorige week een commentator in die andere toonaangevende internationale krant, The Financial Times: „De toekomstige geloofwaardigheid van de NAVO ligt nu in Nederlandse handen.”

Grote woorden. Alsof niet een andere lidstaat de Nederlandse rol in de provincie Uruzgan zou kunnen overnemen. Alsof de NAVO niet voor grotere existentiële problemen heeft gestaan – zoals het einde van de Koude Oorlog, nadat die een halve eeuw de bestaansgrond van de organisatie was geweest.

Maar het is waar: de Nederlandse aarzelingen komen op een gevoelig moment. „Hoe moeilijker het blijkt om Irak op te bouwen, en hoe groter de problemen met Iran worden over het nucleaire programma van dat land, des te belangrijker is het dat de stabilisering en wederopbouw van Afghanistan een succes wordt”, zegt Constanze Stelzenmüller, NAVO-deskundige bij de denktank German Marshall Fund of the United States. „Het gaat om de geloofwaardigheid van westerse interventies in het algemeen. De Nederlanders staan bekend als pragmatisch, als goede militairen en vrienden van de Verenigde Staten. Als de Nederlanders nu afhaken, zal er een gevoel ontstaan dat er iets mis is – niet alleen met de NAVO, maar met het politieke bondgenootschap waarvan de NAVO de militaire arm is.”

Politieke en militaire leiders in de Europese hoofdsteden, en in Washington, volgen nauwgezet hoe Den Haag al maanden worstelt met het besluit over deelname aan de militaire missie in het onveilige zuiden van Afghanistan. Het is niet de eerste Nederlandse missie in dat land – in de noordelijke provincie Baghlan zit al sinds 2004 een zogeheten Provinciaal Reconstructie Team en in de hoofdstad Kaboel is een aantal F16’s met ondersteuning gelegerd. Het is ook niet de eerste geváárlijke missie – Nederlandse commando’s staan de Amerikaanse troepen sinds vorig jaar bij in hun jacht op Talibaan- en Al-Qaeda-strijders in Operation Enduring Freedom.

Toch blijkt de trouwe NAVO-bondgenoot opeens heftig te aarzelen. Hoe zou gesteggel, hét trefwoord van de afgelopen weken in Den Haag, in de diplomatieke telegrammen aan het State Department en het Foreign Office worden vertaald? En hoe verklaart de secretaris-generaal van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie, Jaap de Hoop Scheffer, in Brussel aan de Supreme Allied Commander in Europe, de Amerikaanse generaal Jones, de manoeuvres van D66 – lang geleden zijn eigen partij en nu de meest uitgesproken tegenstander van deelname aan deze NAVO-missie, maar ook met twee ministers vertegenwoordigd in het kabinet dat juist tot uitzending heeft besloten?

Buren en bondgenoten weten niet meer wat ze aan de Hollanders hebben. Na de moorden op Pim Fortuyn en Theo van Gogh, en daarna de afwijzing van de Europese Grondwet, zien ze nu opnieuw dat het land is veranderd, dat het zich anders gedraagt dan vroeger en onvoorspelbaar is geworden. Maar het buitenland kijkt niet alleen met verwondering naar Den Haag. Men maakt zich ook zorgen en probeert gevoelens van ongeduld te onderdrukken. Diplomaten en militairen uit de Verenigde Staten en Groot-Brittannië doen wat ze kunnen om aarzelende Nederlandse politici over de streep te trekken. Met bliksembezoeken, etentjes en het geduldig herhalen van hun argumenten.

Er staat dan ook heel wat op het spel. Niet alleen voor Nederland of Afghanistan, maar inderdaad ook voor de NAVO – het transatlantische bondgenootschap dat ruim een halve eeuw de Europese veiligheid heeft gegarandeerd. En dat uitgerekend nu bezig is zich een nieuwe rol in de wereld aan te meten.

Waar dient de NAVO eigenlijk nog voor? is vaak gevraagd toen Sovjet-Unie en Warschaupact waren verdwenen en daarmee de communistische vijand als reden van bestaan. Was er nog wel behoefte aan een regionaal bondgenootschap ter verdediging van het eigen territorium? En zo nee, was er dan een nieuwe rol denkbaar? Tijdens de oorlogen op de Balkan, in de jaren negentig, kwam het begin van een antwoord. De Verenigde Naties bleken niet effectief te kunnen optreden en de NAVO ontpopte zich als instrument van crisisbeheersing buiten de eigen grenzen, zo nodig met stevige militaire middelen. Nederland steunde die nieuwe koers.

Maar toen de wereld werd opgeschrikt door de aanslagen van Al-Qaeda op 11 september 2001, leidden die niet tot een gezamenlijk militair optreden. De dag nadat haar grootste en sterkste lid zo hard en onverwachts was getroffen, verklaarde de NAVO voor het eerst in haar geschiedenis het befaamde artikel 5 van het Noord-Atlantisch Handvest van toepassing: een aanval op één wordt beschouwd als een aanval op allen. Maar de sfeer in Washington was er niet naar om dat politieke gebaar van solidariteit te aanvaarden. De regering-Bush rekende liever zelf af met de daders en hun beschermheren in Afghanistan, bijgestaan door enkele bondgenoten naar keuze.

„Daar was verwarring en verontwaardiging over”, zegt Michiel Patijn, van 2001 tot afgelopen najaar Nederlands ambassadeur bij de NAVO. „Men voelde zich een beetje gepasseerd, de goodwill werd niet gebruikt.”

„Het was pijnlijk en vernederend”, zegt Stelzenmüller van het German Marshall Fund. In 2003 zou de oorlog in Irak veel diepere wonden slaan in de transatlantische alliantie. Een diepe verbittering ontstond tussen Amerikanen en een aantal Europese bondgenoten. Was er nog wel een gemeenschappelijke basis om samen op te treden?

Achteraf vindt Patijn het wel verstandig dat de Amerikanen in 2001 geen gebruik hebben gemaakt van het aanbod van de NAVO om als alliantie Afghani-stan aan te vallen – „gezien het tempo waarin die oorlog is gevoerd”.

Patijn: „Zo kon men snel de overwinning behalen en meteen met een mandaat van de VN-Veiligheidsraad beginnen aan de stabilisatie en wederopbouw van het zwaar gehavende Afghanistan. Daarvoor zetten de Amerikanen en de Britten de International Security Assistance Force (ISAF) op, waar ook Nederland aan deelnam. Wij hebben er toen ons best voor gedaan om van ISAF een NAVO-operatie te maken. Toen dat in 2003 lukte, werden we natuurlijk ook medeverantwoordelijk voor het verdere verloop ervan.”

Aanvankelijk was ISAF beperkt tot de hoofdstad Kabul, later werd met steun van Den Haag een strategie ontworpen om de NAVO-troepen in vier fases te laten uitwaaieren over het hele land. Na ISAF-1 in het noorden, kwam ISAF-2 in het westen, en nu staat ISAF-3 in het zuiden op stapel, waarvan de Nederlandse missie in Uruzgan deel moet uitmaken.

De Hoop Scheffer noemt de complete operatie in Afghanistan, duizenden kilometers van het eigen grondgebied en in een gevaarlijke omgeving, inmiddels „de meest ambitieuze missie in de geschiedenis van de NAVO” en „een fundamenteel nieuwe stap”. Bijna alle 26 lidstaten zijn nu in het land aanwezig met een meer of minder omvangrijk contingent – van Duitsland met 2.200 (binnenkort 3.000) en Italië met ruim 1.900 man, tot Portugal, Polen en Letland met een handvol manschappen. In de helft van Afghanistan is de NAVO nu actief, volgend jaar moet dat driekwart van het land zijn. Het is, zegt De Hoop Scheffers woordvoerder James Appathurai, „de eerste proefrit van de NAVO van de 21ste eeuw”.

De 9.000 man NAVO-troepen in Afghanistan moeten straks met zo’n 6.000 man extra zijn aangevuld. Dan kunnen de Amerikanen, die los van de NAVO ook anti-terreuroperaties uitvoeren met de ‘vechtmissie’ Operation Enduring Freedom, enkele duizenden manschappen terugtrekken. De problemen met de missie in Irak en de sterk teruglopende aanmelding van rekruten in de VS maken die terugtrekking dringend: de Amerikaanse strijdkrachten dreigen overbelast te raken.

Mede daarom heeft Washington weer ambitieuze plannen met de NAVO, die de afgelopen jaren sterk is uitgebreid met de landen van het voormalige Oostblok. Het afgelopen jaar maakte de regering-Bush al duidelijk een eind te willen maken aan de wrijving met de Europese bondgenoten. „Het bondgenootschap van Europa en Noord-Amerika is de voornaamste pijler van onze veiligheid in de nieuwe eeuw”, zei de Amerikaanse president toen hij vorig jaar Brussel bezocht, als om te verklaren dat de unilaterale politiek uit zijn eerste termijn verleden tijd was. De NAVO zou een belangrijke rol moeten gaan spelen bij de bestrijding van de grote dreigingen van deze tijd, zoals terrorisme en verspreiding van kernwapens, en ook bij het Amerikaanse streven vrijheid en democratie over de wereld te verspreiden.

Washington ziet de NAVO graag „in de frontlinie optreden bij de confrontatie met de 21ste eeuw”, zoals Victoria Nuland, de Amerikaanse ambassadeur bij het bondgenootschap, het onlangs uitdrukte. Ze is beroepsdiplomaat, oud-adviseur van vice-president Cheney en, opmerkelijk detail, echtgenote van auteur Robert Kagan, die in zijn veelbesproken boek Of Paradise and Power betoogde dat de VS en Europa zozeer uit elkaar zijn gegroeid dat ze nauwelijks nog een gezamenlijk buitenlands beleid kunnen voeren.

Nuland stelt dat de VS en Europa weer begrepen hebben dat ze moeten samenwerken. Ze pleit voor toelating van nieuwe leden, zoals Oekraïne, en voorziet voor de NAVO „missies overal ter wereld”. In Afghanistan moet de alliantie bewijzen dat ze zo’n rol aankan. Een aanzienlijk bescheidener rol ver van huis speelt het bondgenootschap al in Irak (opleiding van officieren voor het Iraakse leger), in Soedan (logistieke hulp voor de vredesmacht van de Afrikaanse Unie) en bij humanitaire operaties (na de orkaan Katrina in de VS en de grote aardbeving eind vorig jaar in Pakistan).

„Naast het Pentagon is de NAVO de enige organisatie in de wereld die grote militaire operaties kan uitvoeren en ze lang vol kan houden”, zegt oud-ambassadeur Patijn. Zijn opvolger, Herman Schaper, zegt: „Op militair gebied is er maar één effectieve multilaterale organisatie, en dat is de NAVO. Met die organisatie kun je een bijdrage leveren aan de veiligheid, daar waar de bondgenoten het erover eens zijn. Dat betekent dus niet: de hele wereld is ons speelterrein. Maar we leggen ons niet van tevoren geografische beperkingen op.”

De ambities van de NAVO mogen ver reiken, bij de praktische uitvoering komt meestal al snel een banaal probleem om de hoek kijken: wie levert de benodigde troepen? Ook nu, met de missie naar Zuid-Afghanistan, blijkt dat weer een netelig punt. „Het is het kernprobleem”, zegt een hoge ambtenaar in Den Haag. „Zo was het vinden van eenheden voor de NAVO-missie naar het westen van Afghanistan, ISAF-2, een waanzinnig moeizame bevalling. De NAVO had een operatieplan gemaakt en zei toen, zoals dat gebruikelijk is: en wie wil het gaan doen? Niemand stak zijn vinger op. Het heeft maanden geduurd voordat het rond was en de Italianen, de Spanjaarden en de Litouwers zich bereid verklaarden om te gaan.”

Om herhaling van een dergelijke frustrerende ervaring te voorkomen, en niet weer troepen bij elkaar te hoeven bedelen en soebatten, werd voor de missie naar het zuiden van Afghanistan een andere aanpak gekozen. In plaats van eerst een plan op te stellen en op basis daarvan pas landen te benaderen om troepen te leveren, werden nu meteen landen benaderd. Zo liep, sinds ruim een jaar geleden, het opstellen van het operationele militaire plan gelijk op met het polsen van landen voor deelname aan de missie – naast het Verenigd Koninkrijk, dat het voortouw nam, ook Canada en Nederland.

De NAVO wilde op die manier het vernederende gebedel voorkomen, maar er kon wel verwarring ontstaan. Nederland had zich formeel weliswaar niet verplicht om deel te nemen aan de missie. Maar hadden het maandenlange overleg en de gesprekken over het operationele plan niet toch verwachtingen gewekt? En ondanks de vroegtijdige betrokkenheid kon Nederland niet voorkomen dat het in het lastige Uruzgan terechtkwam. „Dat was niet de voorkeur van Defensie”, zegt Patijn. „Maar andere landen waren eerder met hun voorkeur voor andere provincies.”

Het hele externe beleid van Nederland is een ‘bijdragebeleid’, zegt Joris Voorhoeve, oud-minister van Defensie en tegenwoordig lid van de Raad van State en deeltijd-hoogleraar bestuurlijke aspecten van internationale organisaties in Leiden. „Als we iets voor elkaar willen krijgen, doen we dat door bijdragen te leveren aan internationale verbanden.” In het algemeen, zegt Voorhoeve, kun je in een multilaterale operatie waarin een aantal grote landen de leiding heeft, een bijdrage leveren die zijn kracht mede ontleent aan de partners. „Als je meteen zegt: ja ik doe mee, of nee ik doe niet mee, dan ben je je invloed kwijt. Als je zegt: ja, mits, dan gebruik je je bereidheid als hefboom. Maar je kunt geen voorwaarden stellen en, als men daar dan op ingaat, zeggen: ik doe het toch maar niet.” Dat lijkt te zijn wat de ministers Bot en Kamp gedaan hebben, toen ze van de Amerikanen extra garanties vroegen (en kregen) voor Amerikaanse hulp in geval van nood, en de belofte dat door Nederlandse troepen gearresteerde strijders niet in Guantánamo terecht zouden komen maar bij de Afghaanse overheid. Voorhoeve wil zich met het oog op zijn functie bij de Raad van State echter niet uitlaten over de vraag of hij voor of tegen de politiek gevoelige missie naar Uruzgan is.

Bij het verwezenlijken van haar ambitieuze nieuwe doelstellingen, kan de NAVO, zo blijkt in het geval-Nederland, niet voorbijgaan aan de publieke opinie. Of het nog door de oorlog in Irak komt, door de Amerikaanse behandeling van gevangenen in de war on terror in Guantánamo Bay en elders, of door een ingebakken anti-Amerikanisme, onder de Europese bevolking is de reserve ten opzichte van militaire samenwerking met het grote en machtige Amerika nog niet verdwenen. ‘To win hearts and minds ‘ is niet alleen in Afghanistan nog een belangrijke taak voor de NAVO.

    • Juurd Eijsvoogel
    • Raymond van den Boogaard