Doorbreek de vicieuze cirkel van ontevreden kiezers en onzekere gekozenen

De malaise in de Nederlandse politiek is vooral het gevolg van de onzekerheid van de politieke elite. Dit dreigt de samenleving te blokkeren. De politiek lijkt het vertrouwen in zichzelf te zijn kwijtgeraakt. Voorstellen, buiten alle partijpolitiek om, voor meer duidelijkheid en een betere verantwoording in de politiek.

Misleidende beeldspraak

Sinds het begin van de 21ste eeuw is sprake van een drastisch gedaald vertrouwen van de bevolking in kabinet, parlement en partijen. Het wantrouwen wordt meestal verklaard uit een kloof tussen beroepspolitiek en burgerij, waarbij een groepje regenten namens zichzelf en de nieuwe welgestelden beleid maakt tegen de belangen van de gewone mensen in, ja over de rug van allerlei 'slachtoffers van de modernisering'. Maar het beeld van die kloof is misleidend.

Qua opleiding, welstand en aanzien is de afstand tussen regerende klasse en bevolking juist afgenomen. Het verschil tussen beleidsopvattingen van politici en die van burgers is sinds de beweging van de Leefbaren en Fortuyn bij belangrijke strijdpunten kleiner geworden. Het onbehagen in de overheid, de economie, de toekomst en de medeburger loopt door alle groepen heen. De zichtbaarheid van politici, hun communicatie, hun onafgebroken kennisneming van het dagelijkse leven, en hun beraad met een reeks woordvoerders van deelbelangen zijn stuk voor stuk toegenomen.

Het tekort van de hedendaagse Nederlandse politiek ligt eerder in de onzekerheid van onze politieke elite. Een onzekerheid over haar eigen status tegenover de mondige burgerij en tegenover ongekozen machthebbers als multinationals, de massamedia, vrije beroepen.

Die onzekerheid wordt openlijk getoond. De belofte om almaar dichter bij te burger te staan. De neiging om adviezen van buiten af te wachten. Het uitstel van verhoging van salarissen in de politiek, uit vrees voor volkswoede. De overgevoeligheid voor hoon van columnisten. De zelfkastijding - 'politiek is niet leuk' roepen vermoeide politici en lichtzinnige oud-politici in koor. En ook de haast waarmee misdaadverslaggever Peter R. de Vries als bondgenoot werd omarmd terwijl de samenhang van diens plannen en zijn uithoudingsvermogen helemaal niet waren beproefd.

De Nederlandse democratie kende al eerder tijden van wrijving en wantrouwen. Haar typische gebruiken (overleg voeren, naar het compromis zoeken, macht delen) en vormen (regeerakkoorden, centrale akkoorden met organisaties van belanghebbenden) zijn een manier om tegenstellingen te overwinnen. Een zelfverzekerde elite weet door alle rivaliteit heen verliezers te emanciperen, winnaars te pacificeren, en winnaars en verliezers te integreren. Maar de huidige bovenlaag lijkt geen houvast meer te vinden in de conflictbeslechting van gisteren. Een voorbeeld uit het gemeentelijk integratiedebat: het Amsterdamse bestuur ontmoet probleemgroepen omdat men er zelf niet uitkomt, het Rotterdamse bestuur vergeet die ontmoetingen als de uitkomst niet bevalt.

Het risico van blokkering van de samenleving

Het kloofdenken past in een betoog over het einde van de consensus en het begin van sociale krimp en ontbinding na een unieke periode van vooruitgang tussen 1945 en 2000. Er wordt gespeculeerd over de eerste Nederlandse mutatie van Churchill of De Gaulle, een populaire premier die harder optreedt dan Drees, Lubbers en Kok bij elkaar. Maar dit vervalsbetoog is misplaatst.

Er waren eerder momenten van herwaardering en leergedrag (1945, 1966, 1979-1982, 1992-1994). Ondanks allerlei schokken, zoals de val van de kabinetten Kok-II en Balkenende-I, de moorden op Fortuyn en Van Gogh, en een vernietigend referendum over de Europese grondwet, blijven leiders steun vragen voor hervormingen en krijgen ze die steun ook van wisselende electorale meerderheden.

Sommigen zien in het huidige overheidsbeleid een noodzakelijke reconstructie, die niet zo lang zal duren en daarna nieuwe continuïteit zal brengen. Anderen verwachten dat het niks wordt, of zien slechts onzekerheden aan het bestaan toegevoegd. Maar het staat vast dat de gunstige beleidseffecten nog kunnen uitkristalliseren. Jared Diamond gaat in zijn boek Collapse (2005) nog verder en ziet in verspreiding van het poldermodel een alternatief voor bezwijking onder ecocide. Kortom, het is onzinnig het zelfreinigend vermogen van een van de oudste democratieën ter wereld op nul te stellen.

Er wordt veel gesproken over verval van beschaving en betrokkenheid. Maar het gevaar ligt nu elders. Dat schuilt in het brede gevoel niet vertegenwoordigd te worden en het gebrek aan creativiteit van volksvertegenwoordigers bij de aanpak van weerbarstige problemen zoals segregatie.

Slepen onze politici het land door een harde tijd van mondialisering, europeanisering en radicalisering, of worden zijzelf eerder geduwd? Raakte die elite in comfortabel ogende tijden van toenemende consumptie met meer vrije tijd gewend aan een plaats langs de zijlijn, leunend op de nieuwe heldenrol van ondernemers en de wijsheid van hoge autoriteiten (zoals politiecommissarissen)? Is zij onvoorbereid op een crisis met ingrediënten als oververhitting van de planeet, gebrek aan afstemming tussen oude en nieuwe mogendheden in de wereldeconomie, en tweedeling in Europese steden en arbeidsverhoudingen?

Hier en daar zijn er al oplevingen van denk- en daadkracht, bijvoorbeeld bij competente ministers en wethouders. Maar er is meer nodig dan een paar persoonsgebonden toevalstreffers. Er moet institutioneel iets worden gedaan aan de dreigende uitputting van politiek en blokkering van de samenleving.

Den Haag: onbestemde zelfvernieuwing

Wat doen onze beste politici feitelijk om de ban van malaise en dreiging te breken? In alle bedrijvigheid kunnen drie lijnen worden onderscheiden.

De eerste lijn is een bereidheid alle wettelijke kaders, organisatievormen en beleidsprocessen tegen het licht te houden en zo nodig te veranderen. Voorbeelden zijn hier de uitvoering van werknemersverzekeringen en de opzet van integrale terreurbestrijding.

De tweede lijn is partijvernieuwing, via inhoudelijke profilering en markering van actuele scheidslijnen. Denk aan coalities tussen gevestigde en nieuwe partijen (géén cordon sanitaire tegen nieuwkomers als de Fortuynisten zolang ze democraten zijn), dualisme en verkenning van nieuwe combinaties van verwante partijen.

De derde lijn is verbetering van de spelregels in de consensusdemocratie. Zo wordt er nagedacht over stelselwijzigingen die de instemming van kiezers en de legitimiteit van Staten-Generaal en gemeenteraad zouden kunnen vergroten.

Met deze initiatieven is iets merkwaardigs aan de hand. Het gaat om talloze en grootscheepse ingrepen. Maar wat het gecombineerde effect zou zijn op de afzienbare termijn, is fundamenteel onzeker. Wanneer worden de contouren van volledige werkgelegenheid met sociale zekerheid, een zuivere publieke omroep, een gemengde buurtschool of eigen verantwoordelijkheid in eigen kring zichtbaar? De lange overgangsperiode gaat samen met hervormingsmoeheid, verlies van regie van ministers (of een fixatie daarop), bevoegdheidsgeschillen tussen ambtelijke diensten, en cynisme onder het publiek alsmede protest tegen in het oog springend onrecht. Vaak wordt de politiek dan verleid de keuze aan de burgers zelf te laten, de keuze aan hun gezichtsveld te onttrekken of te verkrampen in een eenmaal gemaakte keuze die onvoldoende soelaas blijkt te bieden (Betuwelijn, dertig jaar schoolvernieuwing).

De politisering van hedendaagse strijdpunten over Europa, de islam, de arbeidsduur, de pensioenen en de waarden en normen is inderdaad toegenomen. Na Paars is weer sprake van links-rechtsonderscheidingen en een oplevende belangstelling voor politieke denkbeelden, zoals conservatisme en vrijzinnigheid. Maar tegelijkertijd wordt de politisering afgeremd, uit angst voor polarisatie in de samenleving, afnemende belangstelling van zappende kijkers van vermaakstelevisie en ontrafeling van regeringsbeleid. Een tweedeling tussen partijblokken met aparte regeerwensen - een vaak gesuggereerde vernieuwing, tekent zich nauwelijks af.

Deze onbepaaldheid geldt des te sterker voor de derde lijn. Minister Pechtold is aan de slag gegaan met een burgerforum over het kiesstelsel, een nationale conventie, de bevoegdheden van de minister-president, de voorkeursstem en nog veel meer. Voorts praat de Kamer over een referendum na de volgende verkiezingen en over invloed van burgerinitiatieven op haar agenda. Toch is moeilijk vast te stellen of er nu een ruime parlementaire meerderheid wordt gekneed voor een omlijnd voorstel, of dat het tij voor doorbraken binnen of buiten de Grondwet van 1983 juist is verlopen.

De tucht van een regeerakkoord (eerste lijn) en het verzet tegen veranderingen langs de twee andere lijnen zijn verklaarbaar. Maar dat neemt de zwakte van de vertegenwoordigende instellingen niet weg. Zelfs als sommige hervormingen slagen, blijft het punt dat onze elite noch de oude politiek verdedigt noch de nieuwe invoert. Een voortgezet ongeloof in Nederlandse politiek door politici zelf verhoogt de kans op besluitvorming op verkeerde voorwaarden. De druk wordt dan al gauw te hoog, komend van internationale instanties, lobbyende bedrijven of opstandige burgers.

De schijnstaat

Er zijn bij nader inzien tendenzen die sociale instabiliteit en staatsfalen kunnen voortbrengen. Ze hebben meer te maken met binnenlandse maakbaarheid dan met ongrijpbare grootheden als de wereldmarkt, de informatietechnologie en individualisme.

Allereerst is er de liberalisering (marktwerking, deregulering, privatisering, bedrijfsmatig werken) zonder dat duidelijk wordt of en waar er grenzen zijn aan de markt - alias de commercialisering van de staat. Ruim tien jaar proberen politici de samenleving te maken door markten te openen in een doordacht bestuurlijk kader. Het laatste voorbeeld is de regeling van basispakket, nominale premie, en acceptatieplicht voor verzekeraars in de gezondheidszorg.

De ervaring leert dat zelfs behoedzame politici te maken krijgen met hoge besluitvormingskosten, oligopolie en nieuwe bureaucratisering, hoge overgangskosten en een terugkerende strijd over de vraag of de marktgerichte overheid de zorgverlening en het dienstbetoon in de samenleving opwekt of uitdrijft. Waar liggen kerncompetenties en kernverantwoordelijkheden van de overheid? Liberalisering betekent hoe dan ook nadere uitoefening van parlementair toezicht en ministeriële verantwoordelijkheid, niet een verdwijning daarvan.

Dan is er de voortgaande delegatie van politieke macht in alle richtingen. Waren ooit de toezichthouders op afstand van de centrale overheid op een hand te tellen, met De Nederlandsche Bank als succesverhaal, daar kent Nederland vandaag een groot aantal zelfstandige bestuursorganen in een groeiend aantal sectoren. Bekend zijn de 'waakhonden' voor de mededinging, de beurshandel en de uitvoering van werknemersverzekeringen. Steeds bekender en onbeminder bij het publiek wordt de internationalisering van dit soort toezicht op afstand, in het bijzonder de omweg via Brussel en Luxemburg. Het onbedoeld gevolg van deze delegatiegolf is verambtelijking van de beleidsketen en aantasting van checks and balances, nationale soevereiniteit en de idee van publiek zelfbestuur. Concreet: de wisselwerking tussen woningbouwverenigingen die zich buiten de huizenmarkt voor lage-inkomensgroepen begeven en een Europese commissaris die deze verenigingen dan consequent als gewone bedrijven behandelt, houdt in dat de nationale waarborgstaat de greep op een belangrijk segment van deze markt verliest terwijl hij hierop door kiezers en journalisten wel wordt aangesproken.

Een volgende tendens is het streven naar transparantie. De gedachte hierachter is dat de rechten van de burger op inspraak en inzage in het bestuurlijk proces moeten worden vastlegd - alias een juridisering van de staat. Deze versterking van het bestuursrecht als methode van conflictbeslechting gaat samen met vermijding en inperking van burgerzin. Alle documenten en voorbereidingen moeten toegankelijk zijn. Elke vereniging van burgers of laag van bestuur moet wettelijk ondersteund worden in haar hinderkracht. Wanneer dan elk gegeven recht (zoals op hypotheekrenteaftrek en vervroegde uittreding) kostbaar bezit blijkt te zijn, wordt het onwaarschijnlijker dat vrije parlementaire discussie en afweging resulteren in toekomstige rechtsbescherming en voorziening van publieke goederen voor iedereen.

Een laatste tendens betreft de openbare sfeer zelf. Kabinetten en ministeries proberen de media steeds meer te beheersen terwijl zogeheten campagnepartijen doorschieten in popularisering - alias een vulgarisering rond de staat. Na de tijd van de partijlogica is nu de tijd van medialogica aangebroken. Journalisten hebben de neiging zich verregaand te bemoeien met de agenda: Welke beroepspolitici moeten blijven of opstappen? Wat horen beleidsmakers te doen en te laten? Door deze werkwijze kan de politiek haar boodschap vaak niet kwijt. Zij kan ook gedemoraliseerd raken door pogingen tot ridiculisering van politiek en zelfverheffing door journalisten. Als reactie hierop is er een overheidslaag gegroeid die zich uitsluitend bezighoudt met de verkoop van beleid en zijn de politieke partijen gewikkeld in een permanente campagne. Tussen verkiezingen in wordt voortdurend geprobeerd het laatste populariteitscijfer te beïnvloeden door mediamieke presentaties, passend in de cultus van beroemdheden.

Het onbedoelde gevolg is een oneigenlijke rol van de overheid als maker en brenger van nieuws, met in het slechtste geval manipulatie van ambtelijke diensten (zoals veiligheidsdiensten) en misleiding van parlement en burgerij. Politici worden geprikkeld het parlement en de ledenvergadering te verlaten (want wie verslaat dat nog, wie kijkt nog naar het ingekorte verslag?) en de media te bedienen met een zinloze exhibitie van zinloze decisie, zoals luchtballonnen en lekken.

Herstel van mandaat en verantwoording

We mogen aan een democratie twee minimale eisen stellen: bindende keuze in het algemeen belang en verantwoording voor die keuze in het 'forum' van de vrije en gelijke burgers. Welnu, de genoemde tendenzen voeren naar ontwijking van de keuze en verdwijning van verantwoording. Er zal dan géén consensus komen of hoogstens een improductieve consensus. Als dit proces niet wordt gestopt, blijft de vicieuze cirkel van ontevreden kiezers en onzekere gekozenen ongebroken.

De bindende keuze wordt bevorderd door het mandaat van politici langs diverse wegen te verduidelijken:

Herbezinning op de taken van de centrale overheid op grond van een scherpe omschrijving van de grens tussen publiek en privaat domein, in het vervolg te respecteren in alle regelgeving. Dit is een remedie tegen commercialisering, feodalisering en juridisering tegelijk.

Kandidaatsstelling binnen partijen waarin leiders en leden afgaan op de inhoudelijke prestatie of belofte van afzonderlijke volksvertegenwoordigers en bestuurders, en niet enkel op hun afkomst en uiterlijk.

Minder personalisering en meer zakelijke profilering door partijen over brandende kwesties en principiële keuzen. Het bestaande primaat van planbureaus en ambtelijke commissies, aan het oog onttrokken door een journalistiek die conversatie boven onderzoek verkiest, wordt afgebroken met verkiezingsprogramma's die duidelijk zijn over de band tussen prioriteiten, offers en uiteindelijke voordelen.

Regie van de kabinetsformatie door de grootste en winnende partij - in het simpele geval vallen deze kenmerken samen - die niet alleen de premier levert, maar het tempo in de formatie houdt en afsluit met een zo klein mogelijke eigen inbreng van informateurs en formateurs. Een verbod dus op ploegen van informateurs en formateurs die een extra laag van onderhandeling vormen (in lijn met het recente Duitse voorbeeld).

Een globaal regeerakkoord over hoofdlijnen, met een terughoudende deelname van topambtenaren en sectorspecialisten in de Tweede Kamer.

Een geregelde politieke aanwezigheid in de toppen van departementen. Dat kan via een ploeg van politieke assistenten van ministers en staatssecretarissen, opgenomen in de ambtelijke top en in de buurt van directeuren-generaal zonder partijlidmaatschap (omwille van het evenwicht). Het gaat erom dat bewindspersonen het departement betreden met een eigen politieke agenda en bij machte zijn deze 'dingen die gedaan moeten worden' vorm te geven.

De verantwoording wordt bevorderd door:

Een substantiële bewerktuiging van de fracties in het parlement in de vorm van een eigen ondersteuning en een eigen onderzoeksbudget. Voorts krijgen fracties toegang tot de onderzoekscapaciteit van het ambtelijk apparaat van de staat. Dit slecht de schotten tussen parlement en departement en herstelt niet enkel de grondwettige balans, maar maakt de politiek ook onafhankelijker van de media op het punt van haar informatiebehoefte.

Een kiesstelsel dat kiezers in staat stelt om niet alleen hele partijen te belonen of te bestraffen, maar ook individuele politici praktisch te beoordelen.

Regelmatige parlementaire enquêtes naar eventuele grote fouten en misstanden in de samenleving of in het overheidsbeleid. De normalisering van inspectie door de Tweede Kamer moet beginnen met een parlementair onderzoek naar de werking van het enquêtemiddel sinds de jaren tachtig (waarom werkte de RSV-enquête wel in de herziening van industriepolitiek, maar werden vele latere enquêtes stroperig?).

Toetsing door de rechter van het groepsgedrag van politici. Bij zaken als de regeling van verkiezingstijdstippen of herziening van partijfinanciering heeft een buitenpolitiek toezicht een aantoonbaar nut.

Dezer dagen gaat een conventie draaien. Dit oogt als afstel in de vorm van uitbesteding. Toch concluderen wij dat dit naastbeste middel een kans verdient. De avonden van Wiegel en Van Thijn mogen niet overlopen in een poolnacht van Peper, Pechtold en hun opvolgers.

Jos de Beus e.a. Hoogleraar politicologie aan de Universiteit van Amsterdam. Dit stuk is geschreven samen met politicoloog Rudy Andeweg, historicus Frank Ankersmit, senator Ab Klink en hoogleraar bestuursrecht Lex Michiels.

    • Jos de Beus E.A