Breng aantal provincies terug tot vijf regio's

Het kabinet heeft de mond vol van de noodzaak van innovatie. Het is daarom een raadsel waarom hervorming van de lokale politiek en het regionale bestuur zo lang op zich laat wachten, meent S.W. Couwenberg.

Een belangrijke hervorming van de lokale politiek is nodig om het vertrouwen in de politiek te herwinnen, concludeerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in zijn vorig jaar april uitgebrachte rapport Vertrouwen in de Buurt. Behalve een dualistisch functionerend gemeentebestuur en een gekozen burgemeester die voor 2010 op de politieke agenda staan, dient daartoe een binnengemeentelijke decentralisatie in de vorm van deelraden in steden zoals Amsterdam en Rotterdam en wijkraden zoals sinds 2001 in Utrecht.

Het dualisme functioneert nog niet zoals bedoeld, te weten meer inhoudelijk debat stimuleren, betere controle op het gevoerde beleid en een sterker accent op de volksvertegenwoordigende rol van raadsleden - een politieke rolverandering waar veel raadsleden en wethouders nog aan moeten wennen. In de nieuwe raadsperiode zal dat naar verwachting beter worden. Hoe de democratisering van het burgemeestersambt uiteindelijk uitpakt, zal pas in de volgende kabinetsperiode duidelijk worden.

Wat binnengemeentelijke decentralisatie betreft, is het vooral het functioneren van deelraden dat nu ter discussie staat. Vooral in Rotterdam liggen zij onder vuur: inefficiënt, te duur, te veel bestuurlijke drukte, luidt de kritiek. Dat heeft in Rotterdam er al toe geleid dat gepleit is voor opheffing ervan door Leefbaar Rotterdam, de SP en de commissie-Wolfson van de PvdA. Vorig jaar verscheen daarover een nota van het Rotterdamse College van B en W. Dat wil de deelraden behouden, maar wel in afgeslankte vorm: minder bevoegdheden, minder bestuurders en ambtenaren - nu telt de gemeente behalve 300 (deel)raadsleden, 58 bestuurders en 19.066 ambtenaren van wie 827 ter ondersteuning van deelgemeentebesturen - en met minder overlap van bevoegdheden van de gemeente en deelgemeenten.

Het College reageerde daarmee op een motie van de Rotterdamse raad tijdens de begrotingsbehandeling van 2004. Het College heeft de strekking daarvan in de volgende vier doelstellingen vertaald om zodoende tot een betere organisatie van het gemeentebestuur te komen: meer dienstverlenend naar de burgers toe; meer als eenheid overkomend; meer effectief en slagvaardig functionerend; en dichter bij de burgers. Na luid protest van de betrokken bestuurders van de deelgemeenten is dit voorstel van tafel geveegd. In de gemeenteraad werd dat protest namelijk onmiddellijk gehonoreerd door PvdA, CDA en VVD. Die beheren in feite het deelradenbestel en zagen in dat voorstel een aantasting van hun belangen daarbij. Dit is een bekend reactiepatroon als het gaat om bestuurlijke vernieuwing. Bijna alles wat na de oorlog te dien aanzien is voorgesteld stuit op een keiharde muur van gevestigde belangen en denkpatronen, op een uiterst taai conservatisme, dat dwars door alle partijen heen loopt en op een risicomijdende mentaliteit, die diep verankerd is in onze politieke cultuur en nu ook buiten de politiek onder veel burgers te bespeuren valt zoals dat de laatste tijd weer van verschillende kanten aan de kaak is gesteld.

In de Rotterdamse verkiezingscampagne is de lijsttrekker van de VVD inmiddels teruggekomen op zijn eerder ingenomen standpunt. Hij betreurt het nu dat het College er niet in geslaagd is het deelgemeentebestel ter hervormen en vindt dat dat na de verkiezingen meteen op de politieke agenda moet komen. Marco Pastors, lijsttrekker van Leefbaar Rotterdam, is hem daarin onmiddellijk bijgevallen.

Op het Amsterdamse systeem van deelraden - in wettelijke zin zijn het deelgemeenten - is in deze krant van 1 oktober 2004 forse kritiek geleverd door de Amsterdamse wethouder Mark van de Horst: “te veel politici en bestuurders (liefst 425 in getal) en zoveel bestuurlijke en ambtelijke drukte dat bijna niemand meer weet wie wat doet.“

In Rotterdam heeft Leefbaar Rotterdam ervoor gepleit de binnengemeentelijke decentralisatie los te maken van de lokale partijpolitiek. In de jaren '60 is dat ook al voorgesteld door aanhangers van sociale wijkopbouw.

Als men in dit verband aan een politieke legitimatie van besluitvorming wil vasthouden, biedt de gemeente Den Haag op dit punt een alternatief: gemeentelijke diensten zijn daar gedeconcentreerd in acht stadsdelen die elk politiek aangestuurd worden door een wethouder die tegelijk stadsdeelwethouder is.

Een politiek gelegitimeerd gemeentebestel zoals we dat nu kennen, valt alleen nog te verdedigen binnen het kader van een doelmatige bestuurlijke oplossing voor de huidige grootstedelijke problematiek.

Die problematiek blijkt binnen de bestaande gemeentegrenzen niet meer adequaat aangepakt te kunnen worden. Als antwoord daarop is in de jaren negentig de introductie van stadsprovincies voorgesteld. Maar dat idee is spoedig gestuit op een muur van verzet. We behelpen ons nu met stadsregio's. Maar die functioneren helemaal buiten de burgerij om. En uit democratisch oogpunt valt dat op den duur niet te handhaven. De voorzitter van het voorzittersoverleg van Rotterdamse deelgemeenten, A. van der Wal, is vorig jaar daarom weer op de proppen gekomen met het idee van de stadsprovincie als oplossing. Maar dat is een gepasseerd station. Gezien het takenpakket dat zo'n stadsprovincie wordt toebedeeld is er ook volstrekt geen sprake van een provincie zoals we die nu kennen. Het gaat hier om een nieuwe bestuursvorm, die via grondwetswijziging toegevoegd moet worden aan de huidige staatkundige driedeling: rijk, provincie en gemeente. Maar als de Grondwet gewijzigd moet worden om bestuurlijke vernieuwing te realiseren, kies je een uiterst omslachtige en problematische weg.

Een grootstedelijke bestuursvorm, zoals beoogd voor de grote steden, kan zeer wel ingepast worden in het huidige staatkundige bestuursstelsel als eindelijk wordt afgestapt van het nog altijd in principe geldende uniforme gemeentebestel. De oud-burgemeester van Rotterdam, G.E. van Walsum heeft die uniformiteit al in 1966 ter discussie gesteld en als achterhaald bestempeld, gezien de sterk uiteenlopende economische en maatschappelijke betekenis van de verschillende gemeenten. De meest doelmatige oplossing voor de grootstedelijke problematiek is de introductie van een gedifferentieerd gemeentebestel, bestaande uit grootstedelijke gemeenten die als zodanig niet meer onder provinciaal toezicht staan, gewone gemeenten, waarop dat toezicht wel van toepassing blijft en deelgemeenten die binnen grootstedelijke gemeenten een takenpakket toebedeeld krijgen dat toegesneden is op de problemen ter plaatse. Het deelgemeentebestel kan in dat kader op meer efficiënte wijze ingericht worden. Als deze oplossing gekozen wordt, hoeft de Grondwet niet herzien te worden, wel uiteraard de gemeentewet, maar dat is een veel eenvoudiger procedure.

De grootstedelijke problematiek speelt voornamelijk in de Randstad. Oplossing daarvan zoals juist voorgesteld, dient hand in hand te gaan met een nieuwe bestuursvorm voor die Randstad. De internationale concurrentiepositie daarvan wordt namelijk steeds meer aangetast door de veel te complexe en stroperige besluitvorming waarmee de economische en maatschappelijke ontwikkeling van de Randstad te maken heeft.

Om dat te keren hebben de commissarissen van de Randstadprovincies en de burgemeesters van Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht vorig jaar in een manifest een lans gebroken voor een Randstadautoriteit. Daarmee wordt uiteraard de vigerende regionale bestuursstructuur op de helling gezet. Die staat trouwens al zo'n zestig jaar ter discussie. Met het oog daarop is al van alles voorgesteld: gewestvorming (al in 1947), vergroting of vermindering van het aantal provincies, vorming van agglomeratiegemeenten en stadsprovincies zonder dat knopen doorgehakt worden. Wel groeit langzamerhand overeenstemming over het feit dat de huidige indeling in twaalf provincies niet langer voldoet aan de eisen des tijds.

Gezien de ontwikkeling van grootstedelijke agglomeraties als juist genoemde stadsregio's en de groeiende betekenis van de regionale bestuursontwikkeling in de Europese Unie is ook ons land langzamerhand toe aan een nieuwe regionale bestuursstructuur van veel grotere omvang en met meer bevoegdheden en als zodanig wat meer vergelijkbaar met andere regio's in de EU. Het aantal provincies kan met het oog daarop teruggebracht worden tot zo'n vijf grote regio's, waaronder een gemeentelijke bestuursstructuur ressorteert als eerder geschetst. Statenverkiezingen voor zulke grote en met meer bevoegdheden toegeruste regionale bestuursorganen worden dan uiteraard politiek veel belangrijker dan die in het huidige bestel waarin zij voornamelijk fungeren als tussentijdse politieke graadmeter voor de landelijke politiek.

Dit kabinet roept ons op meer open te staan voor innovatie en daartoe bij te dragen. Maar hoe open staat het kabinet zelf voor innovatie op zijn terrein? Dat houdt bepaald niet over.

S.W. Couwenberg is directeur/hoofdredacteur van Civis Mundi en oud-hoogleraar staats- en bestuursrecht.

    • S.W. Couwenberg