Bush krijgt loon naar gedrag

Voorafgaand aan haar benoeming een jaar geleden zei de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, Condoleezza Rice, dat 'dit het moment is voor diplomatie'. Er zijn intussen volop aanwijzingen dat de diplomatie weer een centrale plaats gekregen heeft in het buitenlandse beleid van de Verenigde Staten.

Inzake Korea heeft Rice haar onderhandelaars de voor een overeenkomst vereiste speelruimte gegund door hun uitgebreide richtlijnen te geven en hun toe te staan rechtstreeks met hun Noord-Koreaanse collega's te overleggen. Korte na deze beleidswijziging resulteerde het zespartijenoverleg in een zogeheten kaderovereenkomst, die inhield dat Pyongyang in ruil voor bijstand op economisch en energiegebied de ontwikkeling van kernwapens zou staken.

Vergelijkbare soepelheid kenmerkte het optreden ten aanzien van Irans nucleaire ambities. Vorig jaar februari heeft Rice de president overgehaald zijn steun te geven aan de Europese pogingen om door onderhandelingen een oplossing te vinden voor de nucleaire plannen van Iran, en economische en andere concessies te doen als dit land zou afzien van de ontwikkeling van faciliteiten om splijtstoffen te produceren. Sindsdien heeft zij samen met haar Europese collega's gewerkt aan de vorming van een coalitie van grote landen die bereid zijn tot een confrontatie met Iran als het zou weigeren aan een akkoord mee te werken.

In het Midden-Oosten heeft Rice de macht en het prestige van Amerika opnieuw ingezet in een poging om vooruitgang te boeken met het vredesproces. In november lukte het haar na een volle nacht pendeldiplomatie om te komen tot een definitief akkoord over de toegang tot en uit Gaza.

Op de Balkan heeft ze de tiende verjaardag van de Dayton-overeenkomst, die een einde maakte aan de oorlog in Bosnië, aangegrepen om de VS in die regio weer een krachtige diplomatieke rol te geven. Dat droeg bij tot een akkoord over herziening van de Bosnische constitutie en tot heropening van overleg over de status van Kosovo.

Deze terugkeer van de diplomatie in het Amerikaanse buitenlandse beleid is mogelijk gemaakt door de nauwe band tussen Rice en de president. In vergelijking met haar voorganger Powell- die deels om zijn buitengewone populariteit en deels om zijn steun aan beleidslijnen die meer in overeenstemming waren met het bewind van Bush senior dan met dat van Bush junior, door velen in het Witte Huis werd gewantrouwd - is het Rice veel beter gelukt de steun van de president voor haar diplomatieke initiatieven te verwerven. Zozeer dat veel van wat zij heeft bereikt, door Powell was aangeprezen, zonder dat hij de president kon overtuigen.

Toch kent de diplomatie van Rice ernstige beperkingen, en ook die zijn het afgelopen jaar aan het licht getreden. Eén ervan is het feit dat diplomatie compromissen vereist, en dat is niet bepaald het sterke punt van deze regering. De bereikte kaderovereenkomst met Noord-Korea was dan wel een succes, maar dat de regering onmiddellijk nadat die was ondertekend, publiekelijk een essentieel compromis verwierp, betekende dat het overleg over de realisatie van de overeenkomst nog moest beginnen. De minimale concessies van de regering inzake Iran waren misschien toereikend om niet de schuld te krijgen van het eventueel mislukken van de onderhandelingen, maar onvoldoende om de ware bedoelingen van Teheran goed te testen. In het Midden-Oosten heeft Rice verzuimd om aansluitend op haar beperkte succes in Gaza eenzelfde intensieve diplomatieke inspanning te leveren als al haar voorgangers hadden gedaan. En de recente aandacht voor de Balkan mag dan welkom zijn, ze komt na vijf jaar diplomatieke verwaarlozing, waarin mettertijd de opstellingen zijn verhard en het steeds moeilijker is geworden om duurzame oplossingen te vinden. Diplomatie is hard werken, en deze regering heeft zich er maar al te vaak te gemakkelijk vanaf gemaakt.

Ook waar dat niet het geval is, is de doeltreffendheid van Rice's diplomatie beperkt gebleven door de schade die was aangericht door het luidruchtige unilateralisme van Bush' eerste regeringsperiode. Doordat de VS voorheen hun minachting voor de diplomatie hebben laten blijken, durven vele landen - waaronder naaste vrienden en bondgenoten - er niet meer op te vertrouwen dat zij correct zullen optreden. Dat is een ingrijpende, hoogst verontrustende verandering.

Amerika's macht en invloed in de vorige eeuw berustten niet alleen op zijn militaire en economische kracht, maar vooral op de overtuiging van velen dat het zijn macht zou aanwenden ten behoeve van velen, en niet alleen voor de VS zelf. Maar dat beeld van de VS als goedgunstige mogendheid is vervlogen. De reputatie van Amerika in de wereld is besmeurd doordat het op eigen initiatief een onnodige oorlog is begonnen, het internationaal recht aan zijn laars heeft gelapt, en gevangenen schandalig heeft mishandeld. Uit enquêtes is gebleken dat grote meerderheden in Europa een negatief beeld hebben van Amerika; schokkend is dat een meerderheid van de Europeanen thans meent dat de VS het grootste gevaar voor de internationale veiligheid vormen.

Waar het vertrouwen is geschonden, zijn de mogelijkheden van de diplomatie beperkt. Als een Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken een volle week in Europa moet betogen dat de VS geen mensen folteren, dan is duidelijk dat de betrekkingen tussen Amerika en de rest van de wereld ingrijpend veranderd zijn. In zulke omstandigheden is de bereidheid tot overleg, tot onderhandelen en zelfs tot het sluiten van compromissen niet voldoende. Er zal een nieuwe regering nodig zijn, een regering die zich volledig inzet voor het herstel van het vertrouwen in een Amerika dat gerechtigheid weer in het vaandel voert, om iets van de schade te kunnen herstellen.

Ivo Daalder is verbonden aan de Brookings Institution te Washington.