Nooit van harte

Oostenrijk, de nieuwe wisselende voorzitter van de EU, voelt niets voor de toetreding van Turkije tot de EU. Toch gaan de onderhandelingen met Turkije voort, al is het nu wel meer dan ooit “een proces met een open einde'. De trein rijdt verder.

Installation "KanakAttack" by German-Turkish artist Feridun Zaimoglu is being set up at the facade of Vienna's Kunsthalle museum 07 March 2005. The building is covered with Turkish flags in different sizes. The artist has been strongly criticized for his work. Austrian right wing FPOE party sees Turkish occupation of Austria and Turkish nationalists spot an abuse of the state symbol. AFP

Drie mannen turend in de nacht. Het was een mooi stilleven. Badend in het licht van tientallen televisielampen, omringd door nog meer journalisten, stond het drietal prominente politici aan de deuropening van het congrescentrum in de koele herfstnacht te wachten op, zo bleek al snel, niets.

Het was kort na middernacht, drie oktober 2005, toen Jack Straw, de Britse minister van Buitenlandse Zaken, zijn onderminister voor Europese Zaken Douglas Alexander en de Finse eurocommissaris Olli Rehn (Uitbreiding) zich geposteerd hadden bij de ingang van het non-descripte Kiem jaarbeursgebouw annex tijdelijk vergaderoord van de Europese Unie aan de Luxemburgse Kirchberg. Ze stonden klaar om de Turkse minister van Buitenlandse Zaken Abdullah Gül te ontvangen.

Eindelijk te ontvangen. De ontmoeting was al uren vertraagd. De zo veelbesproken en beladen ontmoeting Europa-Turkije die moest leiden tot de lang verbeide opening van onderhandelingen over het Turkse lidmaatschap van de Unie, liet wederom op zich wachten.

Op de vergadersessie van ruim dertig uur die aan dit moment vooraf waren gegaan was tien minuten natuurlijk niets. En vergeleken met de ruim veertig jaar aan Brussels-Turkse besprekingen over een mogelijk lidmaatschap (zie kader), had de vertraging al helemaal geen betekenis. Het nieuwe uitstel symboliseerde de uitermate moeizame gang van Turkije naar het door Ankara zo begeerde lidmaatschap van de Europese Unie. Altijd verlopen de gesprekken moeizaam, nooit van harte. Toen de Turkse minister Gül uiteindelijk in Luxemburg arriveerde en door zijn gastheren de vergaderzaal werd binnengeleid, was een flink aantal ministers van Buitenlandse Zaken al vertrokken.

Niets wijst op een warm welkom voor Turkije. Oostenrijk nam deze week het halfjaarlijkse voorzitterschap van de EU over van Groot-Brittannië. Nieuwe pech voor Ankara: het ruim zestig pagina's tellende werkprogramma van Wenen besteedt welgeteld vier procedurele regels aan het onderwerp Turkije. “Het is te vroeg om te zeggen dat de onderhandelingen over één of meer van de 35 voorliggende hoofdstukken al het komend half jaar kunnen beginnen“', zei de Oostenrijkse minister van Buitenlandse Zaken Ursula Plassnik zuinigjes toen zij vorige maand het Europese werkprogramma van haar land toelichtte.

De Oostenrijkers zijn van alle lidstaten het felst gekant tegen het Turkse lidmaatschap van de Unie. Als de onderhandelingen tussen de EU en Turkije over het aanpassen van de Turkse wetgeving aan de Europese over op zijn vroegst tien jaar zullen zijn afgerond, kunnen zij zich, net als de Fransen, per referendum over de komst van het nieuwe lid uitspreken. De Oostenrijkse christen-democratische europarlementariër Ursula Pelsner heeft weinig twijfels over de uitslag. “Nu is tachtig procent van de bevolking tegen. Ik kan me niet voorstellen dat er later wel een meerderheid zal zijn.“

Dat de afkeer van Turkije niet exclusief Oostenrijks is, bleek nog eens begin deze week. De Nederlandse Eurocommissaris Neelie Kroes zei in een televisie-interview dat de EU niet groter mocht worden dan 27 leden. Na de komende uitbreiding met Roemenië en Bulgarije, volgend jaar, moet het wat haar betreft afgelopen zijn. Exit Turkije nog voor het binnen is, dus.

Maar als de twijfel al zo groot is bij degenen die erover gaan, hoe kunnen de nu al sceptische bevolkingen dan straks alsnog overtuigd worden?

Want dat zal moeten: de kwestie Turkije is hét voorbeeld van de spreekwoordelijke voortdenderende trein waarmee de Europese Unie zo vaak wordt vergeleken. In eindeloze vergadersessies wordt de ene beslissing op de vorige gestapeld - maar de basisvraag wordt niet meer aan de orde gesteld. Die heet een gepasseerd station.

Strategisch belang

Het Turkse lidmaatschap van de Europese Unie is het nakomen van een belofte, zeggen westerse politici en diplomaten steeds. Eén die teruggaat tot begin jaren zestig toen de koude oorlog tussen Oost en West het wereldbeeld bepaalde. Navo-lid Turkije was toen van uitgesproken strategisch belang voor het Westen. Inmiddels is daar een ander westers geo-politiek argument voor in de plaats gekomen: het overwegend door moslims bevolkte Turkije als lichtend democratisch voorbeeld in een duistere islamitische wereld.

Dit verklaart ook de grote Amerikaanse druk om Turkije aan boord te halen. Formeel hebben de Amerikanen niets te zeggen over de vraag wie er lid wordt van de Europese Unie. Officieus maar niettemin prominent aanwezig op de Luxemburgse Kirchberg was op 3 oktober Vincent Carver, van de politieke afdeling van de Amerikaanse ambassade bij de EU in Brussel. Hij stelde zich gedurig op de hoogte van het verloop van de besprekingen - niet in de laatste plaats met de welwillende medewerking van de eerder op Amerika dan op Europa georiënteerde Britten. Toen het erom spande, belde de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Condoleeza Rice dan ook vanuit Washington met haar Turkse ambtgenoot Gül om hem ervan te overtuigen dat hij akkoord diende te gaan met de voorwaarden die de Unie stelde en er goed aan deed af te reizen naar Luxemburg.

Hoe Amerika dacht over de Turkse toetreding had president Bush in juni 2004 al expliciet duidelijk gemaakt tijdens een bezoek aan Europa. “Aangezien Turkije aan de criteria voldoet, moet de Europese Unie gesprekken met het land beginnen die leiden tot een volledig lidmaatschap“, zei de Amerikaanse president in Ierland. Daarmee liep hij mijlenver vooruit op een besluit dat de Europese leiders nog moesten nemen.

De warme aanbeveling wekte grote irritatie in Europese hoofdsteden. Waar bemoeien de Amerikanen zich mee, klonk het volgens oerreflex in Parijs. Het overgrote deel van de Franse bevolking is tegen Turkse toetreding. De gedoodverfde rechtse presidentskandidaat minister Nicolas Sarkozy vat de algemene weerzin als volgt samen: “Als Turkije Europees was, hadden we dat wel geweten.“ Maar ook de Nederlandse premier en touw bondgenoot Jan-Peter Balkenende zei ferm: “Niet Bush beslist, maar de EU“. Balkenende zou enkele dagen na de uitspraken van Bush op 1 juli 2004 het roulerend voorzitterschap van de EU overnemen.

Hun mond hielden de Amerikanen vervolgens niet. Zo werd nog in oktober 2005, de maand van het “groene licht' dus, in de Oostenrijke pers Dan Freed geciteerd, de Turkije-specialist van de Amerikaanse Veiligheidsraad in Washington. Die waarschuwde Wenen dat een Europese afwijzing van de Turken “niet zonder gevolgen kon blijven“. De interventie, die overigens officieel door de Amerikaanse ambassade in Wenen werd ontkend, leidde tot woede en sarcasme in de Oostenrijkse pers over de “grote broer van Erdogan in Washington.' “Zeer geëerde premier Erdogan“, zo stond op 7 oktober in de Oostenrijkse krant Die Presse in een open brief aan de Turkse leider te lezen: “Misschien klinkt het u vreemd in de oren: Maar de Amerikaanse president om hulp verzoeken als de Turkse positie bij een Europese Landbouwraad in 2016 niet houdbaar blijkt, zal werkelijk geen elegante indruk maken.“

Ankara heeft altijd de kritiek verworpen dat de Verenigde Staten en Turkije twee handen op één buik zijn. De Turkse regering verwijst daarbij onder andere naar wat er gebeurde in de aanloop naar de Amerikaanse interventie in Irak. Terwijl sommige Europese lidstaten betrekkelijk kritiekloos die Amerikaanse interventie steunden, weigerde het Turkse parlement militaire bases open te stellen voor de Amerikanen. De VS vonden dat niet leuk.

De Europese trein richting Ankara is uiteindelijk ook niet door het weerspannige Oostenrijk tegengehouden, al stelt het land wel alles in het werk om de vaart er zoveel mogelijk uit te halen. De Turken zijn voor de Oostenrijkers wat de Marokkanen in de ogen van veel Nederlanders zijn. “We hebben 250.000 Turken in Oostenrijk“, zegt de Oostenrijkse christen-democrate Ursula Pelsner. “De meerderheid daarvan is niet geïntegreerd, maar blijft voortleven in de eigen tradities.“ Lange tijd hadden de weerstanden die dat bij de Oostenrijkse “man in de straat' opwekt geen invloed op de officiële standpuntbepaling. Zo tekende Wenen in 1999 geen bezwaar aan toen tijdens de top van Helsinki Europa “ja' zei tegen het kandidaat-lidmaatschap van Turkije. Dat veranderde echter door de stormachtige opkomst en vanaf 1999 regeringsdeelname van de rechts-nationalistische FPö van Jörg Haider. De toon tegenover Europa en Turkije werd aanmerkelijk kritischer.

Die werd in 2004 verder versterkt door de, toen nog in de oppositie verkerende, Duitse CDU. Onder leiding van aanvoerster Angela Merkel werd in dat jaar het concept van het “geprivilegieerd partnerschap' voor Ankara ontwikkeld. Turkije zou te groot en te arm zijn voor een volledig lidmaatschap, aldus de Duitse christen-democraten die hun vondst gingen aanprijzen bij hun Europese zusterpartijen. Hun Oostenrijkse partijgenoot Wolfgang Schüssel die als premier rechtstreeks toegang had tot de andere EU-leiders werd aangewezen als boodschapper.

Eind december 2004 deed deze zijn eerste poging om Merkels variant verkocht te krijgen aan zijn mede-Europeanen. Maar tijdens de top in Brussel onder leiding van Balkenende, werd hij geconfronteerd met een zorgvuldig voorbereide compromistekst van de hand van het Nederlandse voorzitterschap die in nauw overleg met de Fransen en Duitsers was opgesteld. Hierin stond dat het doel van de onderhandelingen met Turkije gericht was op toetreding. Deze mededeling werd direct weer genuanceerd in de erop volgende zin die luidde: “deze onderhandelingen zijn een open proces waarvan de uitkomst niet vooraf kan worden gegarandeerd.“

Toen Schüssel tijdens het werkdiner van regeringsleiders deze laatste formulering gebruikte om toch het PP (Priviligiertes Partnerschaft) in de tekst te krijgen, kapte Balkenende hem af omdat er volgens hem eerst over de gevoelige relatie tussen Cyprus en Turkije gesproken diende te worden. Dat gebeurde. Ondertussen wreven andere regeringsleiders Schüssel in dat aan het compromis lang gesleuteld was. Dwarsliggen mag formeel in de Unie, maar de werkelijkheid van de werkdiners blijkt vaak toch anders.

Daarop zette de Oostenrijkse premier de terugtocht in met de mededeling dat hij zich kon vinden in het compromis, mits expliciet verwezen zou worden naar álle zogeheten Kopenhagen-criteria. Deze criteria uit 1993 regelen de voorwaarden op het gebied van democratie, rechtsstaat en mensenrechten waaraan een nieuwe EU-lidstaat moet voldoen. De onderbelichte voorwaarde uit deze reeks is dat de bestaande leden van de Unie voldoende moeten zijn voorbereid op de komst van een nieuw lid.

Kleine stappen

De typisch Europese besluitvorming van kleine stappen deed vervolgens haar werk. Definitieve teksten zouden niet in december 2004, maar later, in oktober 2005, moeten worden opgenomen in het zogeheten onderhandelingsraamwerk voor de Turken. Deze zou in een apart besluit door de ministers van Buitenlandse zaken te Luxemburg moeten worden vastgesteld. Oostenrijk ging akkoord met dit voorstel. De rest was blij, de champagneflessen konden open, overigens niet dan nadat Turken dit “feestelijke' moment nog even hadden weten op te houden door op de valreep nog enkele tekstaanpassingen te vragen. “Wel eens tapijt gekocht op de markt in Istanbul?“ verzuchtte een direct betrokken Nederlandse onderhandelaar naderhand.

De Oostenrijkers, dit keer onder leiding van minister Ursula Plassnik, begonnen vlak voor het officiële begin van de onderhandelingen met Turkije opnieuw over het geprivilegieerd partnerschap voor Turkije. Daarmee probeerde de boomlange minister van Buitenlandse Zaken het stukje terrein dat Schüssel in Brussel, december 2004, had prijsgegeven, weer terug te veroveren. In het land zouden een dag voordat de ministers van buitenlandse zaken over Turkije moesten besluiten regionale verkiezingen gehouden. Kritische geluiden ten aanzien van Turkije konden de regeringscoalitie van Schüssel een handje helpen.

Maar er was nog een argument voor Oostenrijk om niet te toegevend te zijn. Ten onrechte, volgens Wenen, had de EU eerder besloten de toetredingsonderhandelingen met bijna-buurland Kroatië op te schorten. Naar het oordeel van Carla del Ponte, de openbare aanklaagster van het Joegoslavië-tribunaal in Den Haag, werkte de voormalige Joegoslavische deelrepubliek te weinig mee aan de opsporing van oorlogsmisdadigers. Een meerderheid van de EU-lidstaten wenste consequenties te trekken uit Del Pontes oordeel. De Oostenrijkse regering vond dat de EU te hoge eisen stelde aan de regering in Zagreb, waarmee ze warme banden onderhoudt. Hetzelfde geldt voor het Oostenrijkse en Kroatische bedrijfsleven, die beide willen profiteren van de hervormingen op de Balkan.

Wenen hoopte met het te nemen besluit over Turkije een breekijzer in handen te hebben, om Kroatië alsnog binnen te halen. Dat was wat premier Schüssel in interviews suggereerde. “Wanneer we erop vertrouwen dat Turkije vorderingen maakt, zouden we datzelfde ook van Kroatië moeten zeggen“, zei hij enkele dagen voor het Luxemburgse conclaaf tegenover de Britse zakenkrant Financial Times.

Opening van de onderhandelingen met Kroatië hing af van het oordeel van Del Ponte. Zij zou op dezelfde bijeenkomst in Luxemburg van maandag 3 oktober waar de ministers dienden te beslissen over Turkije opnieuw verslag uitbrengen over Kroatië. Nog de vrijdag voor die vergadering zei zij na gesprekken in de Kroatische hoofdstad Zagreb “teleurgesteld“ te zijn over het gebrek aan medewerking van de Kroatische autoriteiten. Maar na het weekeinde schilderde zij in Luxemburg opeens een heel ander beeld. “Kroatië werkt volledig mee“, luidde nu haar oordeel. Daarop besloten de ministers van Buitenlandse Zaken dat behalve met Turkije ook met Kroatië de onderhandelingen over het EU-lidmaatschap konden worden geopend.

Zij was niet onder druk gezet om met een positieve verklaring te komen, beweerde Del Ponte, maar diverse aanwezigen wijzen toch op de opmerkelijke coïncidentie. Niet geheel belangeloze verdedigers bij het Hof weten het zeker: Delponte is gezwicht voor de Amerikanen. Een diplomaat die de Balkan van zeer nabij kent en ook bij de besprekingen in Luxemburg zat, twijfelt er ook niet aan dat er achter de schermen sprake is geweest was van een door Oostenrijk gevraagde en door de Amerikanen gestimuleerde package deal. “Er gebeurt gewoonweg niets op de Balkan zonder de instemming van de Verenigde Staten“, zegt hij.

In elk geval was er voor Oostenrijk geen reden meer om te sputteren. De Turkse toetreding mocht dan een stap dichterbij zijn gekomen, die van Kroatië ook en daarmee was het Oostenrijkse nationale belang goed gediend. Eensgezind concludeerden de ministers van Buitenlandse Zaken dat de gesprekken met Turkije én Kroatië konden beginnen. Maar wel in de veilige wetenschap dat de uitkomst van die gesprekken niet van te voren vaststaat. De trein rijdt weer. Voor hoe lang weet niemand.

    • Mark Kranenburgkees Versteegh