`We grijpen in als het nodig is, en hard ook'

Ondernemers die weten dat ze de wet overtreden, moeten niet jammeren over hun reputatie, vindt Arthur Docters van Leeuwen, voorzitter van het bestuur van de Autoriteit Financiële Markten. Volgend jaar gaat hij hun namen publiceren. ,,Ik ben onverbiddelijk.''

Een Haags huis van rond 1890, met kamers en suite. In de serre staan twee Gispen-stoelen, verder zijn er leren banken en antieke kasten. Arthur Docters van Leeuwen (60) zit in de voorkamer, sloffen aan zijn voeten, een trommel koekjes en cakejes bij de hand. Hij hoest veel, lacht weinig. Hij praat met passie over de noodzaak om mensen tegen elkaar te beschermen, over naming and shaming en andere straffen voor wie zich niet aan de regels houdt, over de macht die hem wordt toegedacht.

Hij was van 1989 tot 1994 hoofd van de Binnenlandse Veiligheidsdienst en van 1995 tot 1998 voorzitter van het college van procureurs-generaal, de leiding van het openbaar ministerie. Hij is altijd in dienst geweest van de staat, die in zijn opvattingen de waarborging van ieders veiligheid als raison d'être heeft.

Sinds 1999 is hij de voorzitter van het bestuur van de AFM, de Autoriteit Financiële Markten. Het is zijn wettelijke taak om toezicht te houden op het gedrag van iedereen die handelt op de markt van lenen, sparen, verzekeren en beleggen. Niet liegen en bedriegen. Niet manipuleren of misbruik maken van voorkennis. Hij doet dat onafhankelijk van de politiek. De enige die de AFM kan corrigeren is de rechter.

De AFM was nog de STE, Stichting Toezicht Effectenverkeer, toen Docters van Leeuwen er kwam. Het was een opmerkelijke benoeming. In januari 1998 was hij ontslagen door (toen) zijn partijgenoot en de minister die hij diende, Winnie Sorgdrager van Justitie (D66). Hij had door een conflict haar gezag ondermijnd. Zo zag het kabinet het.

Het gaf hem de reputatie van een man die zelf de macht wilde hebben. Francis Loudon, toen nog de voorzitter van de STE en op zoek naar een opvolger, vond hem een ,,boosaardige dwarsligger''. Maar toen hij met hem gesproken had, vond hij hem buitengewoon geschikt voor de functie. De STE, vanaf 2002 de AFM, zou er veel taken bij gaan krijgen. Loudon zag in Docters van Leeuwen de man die AFM groot en gezaghebbend kon maken.

Wat dacht Docters van Leeuwen?

Dat hij bijna niets van effecten wist, en ook niet van die Stichting Toezicht Effectenverkeer. Maar het was sinds zijn ontslag wel de eerste baan die hem aansprak. Anders dan wat hij tot dan toe gedaan had, maar ook hetzelfde. Wat is het probleem? Wat zegt de wet? Welke beslissing hoort erbij? En dan de ,,inquisitoire'' houding die van hem gevraagd zou worden. Willen weten hoe het zit. Pas ophouden als alle feiten er zijn. Het leek hem een ,,uitdaging voor het hoofd en het hart''.

Onder Docters van Leeuwen werd de AFM een organisatie met 400 werknemers, een jaarbegroting van 60 miljoen euro en een hobbesiaanse taakopvatting: de strijd van allen tegen allen is zo terug. De AFM is er om dat te voorkomen. De AFM handhaaft de wet. De AFM gedoogt niet.

U hebt geen vrolijk mensbeeld.

,,Moet dat dan? Of de mens van nature goed is, de discussie over nature of nurture – het zal me een zorg zijn. Ik hou me met de praktijk van alledag bezig. De meeste burgers zijn geneigd zich aan de wet te houden. Maar zonder handhaving neemt die neiging sterk af. Men kan zich dit feit op kinderlijk eenvoudige wijze eigen maken. Toen ik nog plaatsvervangend directeur politie op Binnenlandse Zaken was, moest ik een kosten-batenanalyse maken van het functioneren van de politie. We deden een mentaal proefje. Op vier hoekpunten van Amsterdam zetten we een bord neer: `Hier dit jaar geen politietoezicht'.'' Wat denkt u dat daar gaat gebeuren?'' Hij zwijgt even. ,,Koopt u daar nog een huis?''

U houdt toezicht op iets dat weinig tastbaar is.

,,Het is een virtuele wereld, die functioneert op basis van afspraken. De eerste paar maanden heb ik stages gelopen om de markt te leren kennen. In de cockpit achter de trader, en dan kijken naar de posities die hij inneemt. Het is nogal wiskundig, en dat is een zwak punt bij mij. Ik heb gymnasium bèta gehaald, maar wiskunde die niet in taal kan worden uitgelegd, vind ik lastig. Maar ik heb wel logica in huis. Het mechanisme van de handel begon ik na enige inspanning te begrijpen.''

En de drijfveren?

,,Iedereen pleegt transacties uit baatzucht. U en ik, de Nederlandse staat, op elk niveau gebeurt dat. Maar de grens tussen baatzucht en hebzucht is vaag. Wat u voor uzelf als baatzucht ziet, ziet een ander als hebzucht. En hebzucht is een sterke aandrift, net als woede en wellust. Het is een van de zeven hoofdzonden.

,,Aan de andere kant is er het vertrouwen. Niemand begint aan een transactie zonder vertrouwen. Geld heeft geen waarde als mensen er geen vertrouwen in hebben. Ik stort mijn geld in een beleggingsfonds, omdat ik erop reken dat anderen er beter voor zorgen dan ik zelf zou kunnen. Dat vertrouwen moet bewaakt en gevoed worden. En de hebzucht, de greed, moet onder controle blijven.'' [Vervolg DOCTORS VAN LEEUWEN: pagina 22]

DOCTERS VAN LEEUWEN

`Als de norm er is, komt de moraal vanzelf'

[Vervolg van pagina 21] Waarom bent u zo geïnteresseerd in de bestrijding van zonde en ondeugd?

,,Ik ben ook geïnteresseerd in waarden. Ik ben voorzitter van het Nederlands Gesprek Centrum, we willen symposia en lezingen gaan organiseren over solidariteit. Die fragmenteert in hoog tempo. De solidariteit tussen ouderen en jongeren, tussen mensen met een slechte en een goede gezondheidsprognose, tussen arm en rijk. Ja, het is idealisme. Je ziet een maatschappij graag beter functioneren. Wat me drijft, is een intens gevoel voor rechtvaardigheid. Dat heb ik altijd gehad. Vroeger op school, als een grote jongen een klein jongetje sloeg, dan sprong ik ertussen. Dan kreeg ik ook slaag. Maar door mijn omvang kon ik aardig meekomen.''

Doet het er iets toe dat u in armoede opgroeide?

,,Mijn vader is vroeg overleden en er waren geen sociale voorzieningen. Mijn moeder nam commensaals in huis. Het was armoede, maar wel in Zeist, te midden van de jeunesse dorée. Op zondag naar Loosdrecht, 's avonds met m'n zusje de commensaals verzorgen. We vonden het normaal. Dat gevoel voor rechtvaardigheid heeft er niets mee te maken. Dat had ik ook toen mijn vader nog leefde. Mijn mindset is meer gevormd door te lezen. Ik was vaak ziek, ik had alle tijd. Er zijn weinig Nederlandse schrijvers die ik niet gelezen heb. Hadewijch, Vondel, De Genestet, Nescio, Elsschot, Hermans, roept u maar. De literatuur van de middeleeuwen tot en met de jaren zestig ken ik op mijn duimpje. Vooral Nescio en Elsschot spraken me aan. Maar ik kan niet zeggen dat ik hun ironische kijk op het leven ook heb. De afstandelijkheid die daarvoor nodig is, ontbreekt mij. Ik vergeet nog Couperus te noemen, een groot schrijver. Later las ik vooral geschiedenis.''

Wat leerde al dat lezen u?

,,Ik geloof niet zo in de vraag achter de vraag.''

U zegt zelf dat uw `mindset' erdoor gevormd is.

,,Ik ben niet zo moeilijk te doorgronden hoor. U ziet hier een man die intens kwaad kan worden om onrechtvaardigheid. Al kan ik de woede beter beheersen dan vroeger. Dat wil zeggen: het gevoel is nog steeds hetzelfde, maar verwijzend naar Plato zeg ik: de geest moet het beheersen. Dus: wat gaan we doen? Verder ben ik een perfectionist. Het is bij mij niet gauw goed. Voor de mensen om mij heen is dat wel eens lastig. Maar als ik dan zeg dat het goed is, nou, dan ís het ook goed.''

Zo overtuigd bent u van uw oordeelsvermogen?

,,Ja. Maar ik kom er niet zomaar. En het moet wel over iets zijn waar ik verstand van heb. Ik ben geen doctor Clavan. Mijn specialisme is analytische perfectie en bestuurlijke esthetiek. Klopt deze organisatie bij de taken waar ze voor staat? Zijn alle feiten die aan dit besluit ten grondslag liggen onderzocht? En is het self-evident, legt het zichzelf uit?''

Voldoet de AFM aan uw eisen?

,,Het schiet aardig op. Er is nog wat Europese wetgeving die moet worden vertaald naar Nederlandse. We hebben net de handhaving van de Wet Marktmisbruik erbij gekregen. En we gaan binnenkort ook toezicht houden op de financiële dienstverleners – 80.000 à 100.000 mensen. En op de accountants – 600 kantoren. Daar moeten we de mouwen nog even voor oprollen. De laatste ronde zal zwaar zijn.''

Het CDA vindt dat de AFM te groot en te machtig wordt.

,,Het CDA heeft voor alle wetten gestemd die wij uitvoeren. Je kunt niet voor een wet zijn, maar tegen de handhaving ervan.''

Banken en beleggingsfondsen vinden u bemoeizuchtig en duur.

,,Wij hebben een enquête gehouden over de kwaliteit van de AFM, intern en extern. Wat bleek? De mensen die onder ons toezicht staan en ervoor betalen beoordelen ons positiever dan we onszelf beoordelen. Kennen we de markt voldoende? Ja hoor. Reageren we snel genoeg? Ja hoor. Alleen zeggen zij dat onze straffen te hoog zijn. Wij zeggen: die zijn te laag.

,,Ik sprak met iemand uit de top van één van de big four (ING/Postbank, ABN Amro, Rabobank, Fortis – red.). Ik zei: `Wij hebben het aan de stok met elkaar en toch denken jullie met ons mee en helpen jullie ons met stages en zo.' Hij zei: `Wij doen ook zaken in de Verenigde Staten en ik wil niet dat ze daar denken dat we wat daar niet mag, thuis wel doen.' Ik bedoel: het besef is groot dat toezicht nodig is om financiële markten goed te laten werken. Het is een illusie om te denken dat de AFM zich zo zou kunnen ontwikkelen als er geen maatschappelijke steun voor was. Vervolgens moeten wij ons werk goed doen.''

De rechter vond dat u de directeuren van Veer Palthe Voûte niet uit hun functie had mogen zetten.

,,De rechter heeft gezegd dat wij onze beslissing beter moesten motiveren. In de pers wordt dat dan afgeplat tot een nederlaag voor de AFM. Maar wat wij wilden is toch gelukt? Die directeuren zijn veroordeeld wegens handel met voorwetenschap.''

U mag uw boetes verhogen en als volgend jaar de Wet op het financieel toezicht wordt ingevoerd, mag u voordat de rechter uitspraak heeft gedaan namen gaan publiceren van de personen of ondernemingen die u ondeskundig of onbetrouwbaar vindt. Wat zou u nog meer willen?

,,Ik heb niet zo'n behoefte aan het maken van een lijstje met wensen. Laten we eerst de Wet op het financieel toezicht invoeren. Dat is een gecompliceerde operatie, maar het moet nu echt gebeuren. Het heeft al veel te lang geduurd.''

Denkt u dat de mensen op wie u toezicht houdt bang zijn voor de AFM?

,,We zijn daar niet op uit, als u dat bedoelt. Wij voeren de wet uit. Het is geen wij-zij verhaal. De wet geldt voor iedereen. Je moet je eraan houden, en niet pas als de AFM in beeld komt. Het is net als met rechts rijden en stoppen voor rood. Dat doe je ook niet alleen maar als de politie je kan zien. Daarom hebben wij het bijdragemodel bedacht. Wij laten de instellingen waarop wij toezicht houden, zichzelf door middel van vragenlijsten controleren. Wij vragen ze in hoeverre ze aan de wet voldoen. Daar laten we ze voor tekenen. Als het niet blijkt te kloppen, nemen we maatregelen.''

Was dat uw idee?

,,Mijn te vroeg overleden collega-bestuurder Ton Touw is ermee begonnen, begin 2000. Maar de gedachte om ervan uit te gaan dat instellingen zelf bijdragen aan de wetstoepassing is van mij. Het uitdenken van zo'n concept vind ik zeer bevredigend. Het is net als met de Volkswagen Kever. Toen die er was, dacht je: ja, natuurlijk, vanzelfsprekend. Maar je moet er wel op komen.''

U wilt dat iedereen zich de regels van de AFM zo eigen maakt dat niemand er meer bij na hoeft te denken?

,,Wij houden met ruim 400 mensen toezicht op een industrie van 300.000 mensen. Hoe had u zich dat voorgesteld? Wij moeten het hebben van normoverdracht. Scherp toezicht hoort erbij. Men verwacht dat ook van ons. Stel dat u niet zeker weet of degenen die zich niet aan de regels houden gepakt worden. Wat doet u dan? U verliest uw vertrouwen. Of u houdt zich ook niet meer aan de regels. Persoonlijk hou ik al niet van gedogen. Maar in het financieel toezicht is daar een heel sterke rationale voor.''

Is het normbesef gegroeid sinds de AFM er is?

,,Ja, dat denk ik wel. Neem de zorgplicht. Aanbieders moeten onderzoeken of de afnemer van een financieel product weet wat hij koopt. Nu gebeurt dat. Maar zes jaar geleden was het: zorgplicht, zorgplicht? In de hoofden van de mensen bestond het gewoon niet. Of neem het cliëntprofiel. Aanbieders houden bij of iemands profiel past bij zijn beleggingsportefeuille of zijn hypotheek. Zes jaar geleden zou iedereen je gevraagd hebben waar je het over hébt. Als de norm er is, komt de moraal vanzelf. Als er een regel is die zegt dat je rechts moet rijden, wordt links rijden immoreel. Wie nu nog aandelenleaseconstructies aanbiedt, weet wat voor ongelukken hij ermee kan aanrichten.''

Is publiceren van namen een rechtvaardig middel om de wet te handhaven?

,,Ik ben zelf nogal gereserveerd als het gaat om punitiviteit en repressie. Zónder repressie werkt niet één handhavingsmodel. Maar repressie verbetert de wereld niet. Als men aan mij zou vragen of ik de mogelijkheid om onrecht in de kiem te smoren zou willen inruilen voor meer repressie, dan zeg ik: nee, zoek maar een ander. Naming and shaming is een middel om het publiek te beschermen tegen mensen die onbetrouwbaar of ondeskundig zijn. Het werkt meteen, je hoeft niet het onzekere resultaat van een jarenlange procedure af te wachten.

,,Naming and shaming moet wel selectief gebeuren. In Australië publiceert de financiële toezichthouder vijf persberichten per dag met namen van mensen of instellingen die niet deugen. Niemand leest ze meer. Maar als iemand willens en wetens de wet overtreedt en dat wordt gepubliceerd, dan moet hij niet gaan jammeren over reputatieschade. Ja zeg, dat risico heeft hij zelf genomen.

,,Ik wil laten zien dat de wet gehandhaafd wordt. Dus iets minder geheimhouding – ja, graag.''

Waarom wilt u dat laten zien?

,,Er ligt straks vrij veel macht bij de AFM. Daar hoort accountability bij. Mensen hebben recht om te weten wat de regels zijn en hoe ze worden gehandhaafd. We zijn er niet met geruststellende toespraken: ja, ja, we grijpen echt in, maar u mag alleen niet weten waar en hoe en bij wie.''

En als u mensen te schande zet die bij nader inzien niets verkeerd hebben gedaan? U weet zelf hoe het voelt om ontslagen te worden en het hele land kijkt toe.

,,Ja, dat was heel vervelend, zeker waar mijn loyaliteit aan de orde werd gesteld. Het was onrechtvaardig. Ik was er echt ziek van, dat zei mijn huisarts ook. Ik heb aangedrongen op een onderzoek naar, u hoort het al, de feiten. De regering wilde dat niet. Maar de episode waarin ik zo wrongly werd behandeld heeft maar kort geduurd. Door toedoen van de vrije pers zijn de feiten toch op tafel gekomen.''

Daar had u op gerekend?

,,Ja. Publiciteit kan ook in je voordeel werken. Daarnaast moet je standvastig zijn en goede vrienden hebben. Nu denk ik: niet verbazingwekkend dat je een keer een tik krijgt als je 25, 30 jaar op het publieke terrein werkt. In het bedrijfsleven gebeurt het zo vaak dat een president-commissaris en een CEO het niet met elkaar eens zijn. Een van de twee vertrekt dan, en dat is dat. In het publieke domein is er meer theater, maar ook meer leegte.''

U zult toch niet willen dat een ander ook zoiets overkomt?

,,Wij grijpen in als we het nodig vinden, en hard ook, maar niet na zeer zorgvuldig onderzoek. We kíjken wel eerst. Van een chirurg verwacht je dat ook.''

En als de rechter dan tot een ander oordeel komt?

,,De rechter neemt nooit meer risico dan wij. Wij zijn de uitvoerende macht, wij hebben een doelgerichte, teleologische wetsopvatting. Wij willen weten hoe ver de wet reikt. Als wij een zaak verliezen, dan is het omdat de rechter restrictiever is. En dan ga ik echt niet in een hoekje zitten kniezen hoor. Ik ben niet bang voor de reputatie van de AFM.''

En de reputatie van degene die onterecht door de AFM gestraft is?

,,In de Wet op het financieel toezicht wordt het publiceren niet als een straf gezien, maar als een waarschuwing voor het publiek.''

U heeft veel macht en u krijgt nog meer macht.

,,Wat is macht? Volgens de politicoloog Van Schendelen: iemand dwingen iets te doen dat hij zonder die dwang niet gedaan zou hebben. In die zin oefent de AFM macht uit. Wij zeggen tegen mensen dat ze iets moeten doen, of niet doen, of anders moeten doen.

,,Dit is mijn eerste functie waarin sprake is van macht. In de pers wordt dat dan persoonlijke macht. Maar persoonlijke macht heb ik niet. Bij de BVD had ik persoonlijke invloed. Die bestond eruit dat ik goed kon telefoneren met mensen die de macht hadden om mij te helpen of niet. Luister, u kent die en die persoon en zou u voor ons...

,,Bij de AFM is mijn rol argumenteren, toetsen, vragen, eisen stellen. Zijn de motieven voor dit besluit zuiver? Heeft het besluit maatschappelijk nut? Is het uit te leggen? Zijn alle feiten onderzocht? De macht van de AFM is gebaseerd op overtuigingskracht. En er is bij de AFM geen macht die niet door de rechter getoetst kan worden.''

De AFM wordt niet door de Tweede Kamer gecontroleerd.

,,Sommige beslissingen depolitiseren we in dit land. We hebben een instituut dat maten en gewichten ijkt, dat zegt: dit is een meter. De politiek is er om vast te stellen dat daar een norm voor moet zijn. Maar de politiek stelt niet vast wat een meter is. Zo is het ook met de normen voor het gedrag op de financiële markten. We willen niet dat de politiek zich bemoeit met de handhaving daarvan. Het zou willekeur in de hand werken.''

Hij stelt zichzelf een vraag: ,,Denk ik nu dat de maatschappij in het algemeen beter af is met gedepolitiseerde normhandhaving?'' Daarover dacht hij veel na toen hij nog voorzitter van het college van procureurs-generaal was. In de IRT-affaire, midden jaren negentig, was het een gevoelig onderwerp. Had de politie bijvoorbeeld afspraken met criminelen mogen maken zonder dat de politiek dat wist? Hoe onafhankelijk moest het openbaar ministerie zijn?

Docters van Leeuwen zegt: ,,De normenbundel die het openbaar ministerie moet handhaven is te breed om helemaal buiten de politiek te plaatsen. Bij de AFM is de normenbundel smal. De normen die wij handhaven zijn als de meters van het ijkinstituut.''

In de Verenigde Staten gaan mensen die hun onderneming door fraude kapotmaken naar de gevangenis. Zou u dat in Nederland ook willen?

,,Toen ik nog procureur-generaal was, had ik achter dubbele passwords de namen staan van criminelen van wie ik niet verdroeg dat ze nog vrij rondliepen. Zo zijn er dingen in de zakenwereld waarvan ik zeg: dit moet nu echt afgelopen zijn. Het was mij een doorn in het oog dat we tot voor kort niet konden optreden tegen marktmanipulatie. Nu kunnen we dat wel. We zullen het doen ook. En kom bij mij dan niet meer aan met verhalen van we wisten het niet.

,,Handel met voorkennis, je onttrekken aan de zorgplicht, je niets aantrekken van cliëntprofielen, dat dóén we dus niet meer. Het is diefstal, bedrog. Als mensen zich daar nu nog aan schuldig maken, dan ben ik onverbiddelijk. Dan maakt een zekere grimmigheid zich van mij meester.''

Dit is het tweede deel van een tweeluik over de AFM; deel één stond in de krant van zaterdag 5 november.

Zie ook www.nrc.nl.