`We laten ze hun kop in de strop steken' (Gerectificeerd)

De politiek heeft de Autoriteit Financiële Markten opgericht, maar heeft er niets over te zeggen. Hoe denken ze bij de AFM zelf over normen en regels? ,,Voor de camera's in de boeien. Dat is het enige dat helpt.'' Portret van een toezichthouder die aan macht én aan gezag wint.

Jonge mannen zijn het, slank, in grijze broeken en witte overhemden. De meesten hebben hun jasjes uitgetrokken. Ze zijn in het kantoor van de AFM, de Autoriteit Financiële Markten, aan het Singel in Amsterdam. Het is acht uur in de ochtend, er is nog geen koffie, maar de vergadering van het Breed Operationeel Platform is begonnen.

Het hoofd gedragstoezicht: ,,De betrouwbaarheid van de mensen die wij een vergunning geven. Die wil ik aan de orde stellen.'' Hij heeft het over bestuurders van fondsen die beleggen in teakhout, vakantiehuisjes, wijn, enzovoort.

De directeur, die de vergadering voorzit: ,,Wat is je probleem?''

Het hoofd gedragstoezicht: ,,Laatst weer meneer [...]. Ik zie een track record met veel incidenten. Toch heeft hij een vergunning.''

De directeur: ,,Is dit een opstapje naar een breder probleem?''

Het hoofd gedragstoezicht: ,,Ja. Bijna elke week heb ik een dossier waarin iemands betrouwbaarheid vraagtekens oproept. Ik ben ervan geschrokken.''

De directeur: ,,Wat stel je voor?''

Het hoofd gedragstoezicht: ,,Meer onderzoek.''

Het hoofd toetreding: ,,Dan moeten er wel aanknopingspunten zijn. Bij meneer [...] praat je over een vergrijp van dertien jaar geleden. Daarna hebben we niets meer gevonden. Niets met het OM, niets met de belastingdienst, niets met de Kamer van Koophandel.''

Het hoofd gedragstoezicht: ,,Wij krijgen nu andere informatie over deze man.''

Het hoofd toetreding: ,,Veel is hearsay.''

Het hoofd gedragstoezicht: ,,Nee, het zijn feiten.''

Het hoofd toetreding: ,,Wij kenden ze niet. En als je op basis van verhalen alles gaat onderzoeken, ga je veel werk doen zonder resultaat.''

Het hoofd gedragstoezicht: ,,Meestal is er niks, dat klopt. Maar in 2000 hebben we tegen elkaar gezegd dat de betrouwbaarheid bovenaan moet staan. Dus ik vind dat we meer moeten onderzoeken.''

De directeur: ,,Kunnen we het risicogestuurd doen? Dat we bij iemand die we ondanks intuïtie en buikgevoelens een vergunning geven een rood vlaggetje zetten. En dat we, als er meer rode vlaggetjes komen...''

Het hoofd gedragstoezicht: ,,Dat kan. Maar je weet hoeveel tijd en moeite het kost om problemen met een onbetrouwbare bestuurder op te lossen.''

Het Tweede-Kamerlid De Nerée tot Babberich (CDA) beklaagde zich vorige maand bij minister Zalm van Financiën over de AFM: die groeide en groeide maar, het was net zelfrijzend bakmeel, een koninkrijk in een koninkrijk.

Maar Zalm zei: zo hebben we het in Nederland gewild. Een vrije markt voor lenen, sparen, verzekeren en beleggen. Een onafhankelijke AFM die kijkt of er niet gelogen en bedrogen wordt, en straf geeft als dat toch gebeurt. En Zalm kan de AFM niet corrigeren. Dat kan alleen de rechter.

Tien jaar geleden was er in Nederland nog bijna geen toezicht op het gedrag op de financiële markten. Maar nu is er de AFM, die steeds machtiger wordt. Een maand geleden nog werd de Wet Marktmisbruik ingevoerd, waardoor deze week de handel in aandelen Getronics kon worden stilgelegd. Getronics had koersgevoelige informatie selectief verspreid, vond de AFM. Dat mag niet.

De macht van de AFM wordt na januari 2006 nog groter, als de tussenpersonen en daarna de accountants ook onder toezicht van de AFM komen. En vervolgens zal de Wet op het financieel toezicht in werking treden. Dan mag de AFM namen gaan noemen van personen en ondernemingen waar onderzoek naar is gedaan, nog voordat de rechter heeft geoordeeld.

Nu kan dat nog niet, de AFM heeft geheimhoudingsplicht. Voorzitter van het bestuur van de AFM, Arthur Docters van Leeuwen, zegt al heel lang dat de AFM daardoor niet goed genoeg kan werken. Hij vindt dat de AFM ter bescherming van de samenleving moet kunnen zeggen welke bestuurders of ondernemingen onbetrouwbaar zijn gebleken. Dat is effectiever dan een jarenlange procedure om er iets aan te doen.

Docters van Leeuwen vindt ook dat de AFM zonder geheimhoudingsplicht beter rekenschap kan afleggen over wat de AFM doet. Hij zegt: ,,We zijn er niet met geruststellende woorden. We grijpen echt in als het moet, u mag alleen niet weten waar en hoe.''

Met het groter worden van de macht van de AFM, wordt ook het verzet groter. Ondernemingen die al onder toezicht zijn gesteld vinden dat er veel te veel regels zijn. Accountants waren verbijsterd toen de AFM in september zei dat er onder hen een `gebrek aan moraliteit' heerst. Accountants moeten controleren, vindt de AFM. Niet meer tegelijkertijd adviseren.

De tussenpersonen – de mensen die voor de banken verzekeringen, leningen en hypotheken verkopen – hebben al helemaal geen zin in de AFM. Veel van hen zullen door de AFM onvoldoende deskundig en betrouwbaar bevonden worden. Ze raken hun werk kwijt.

[vervolg AFM: pagina 24]

AFM

'Wij gedogen niet'

[vervolg van pagina 23]

Wat doet de AFM? Hoe denken de mensen die er werken over normen en regels? Bijna 500 werknemers, een begroting van 60 miljoen euro, betaald door de ondernemingen die onder toezicht zijn gesteld. Wat komt ervoor terug? George Orwell's 1984? Een dure vergissing? Het gezaghebbende superego van financieel Nederland?

De krant mocht niet mee met de buitendienst die bij een bank of beleggingsfonds binnenvalt, we komen even kijken. Wat ook niet kon was met Arthur Docters van Leeuwen mee naar een `normoverdragend gesprek', en nou moet het afgelopen zijn met dat gedonder. Zo gaat het wel, maar een buitenstaander mag er niet bij zijn.Wel kon er gepraat worden met mensen van wie de werkzaamheden volgens de AFM een goede indruk van de dagelijkse praktijk konden geven. De vergadering van het Breed Operationeel Platform kon worden bijgewoond. Er was een rondleiding door de twee gebouwen, aan het Singel en aan de Keizersgracht in Amsterdam. Functionele gebouwen, sober ingericht.

Steeds ging de voorlichter van de AFM mee, ook naar het gesprek met Arthur Docters van Leeuwen, thuis in Den Haag. De voorlichter zei nooit iets. Wel keek hij kritisch naar papieren op bureaus of aan de wand. Wat stond erop? Ook voorkwam hij door snel lopen dat er rondgekeken werd in de monitoring room – een kamer aan de Keizersgracht met twintig computerschermen waarop de AFM alle transacties in beursfondsen volgt. Als ze afwijken van het normale, worden ze rood.

Akkie Lansberg, hoofd marktmisbruik: ,,Vroeger werkte ik in een commerciële omgeving waarin het uitsluitend ging om zo veel mogelijk geld te verdienen. Nu werk ik in een omgeving waarin de hele dag wordt gekeken of de manier waarop dat geld wordt verdiend nog getolereerd kan worden. In de markt probeert iedereen slimmer te zijn dan de concurrent, iedereen zoekt de grenzen op. Ik kijk waar het oneerlijk wordt. Ik help mee aan het creëren van een transparante en integere markt, aan een level playing field.''

Hanzo van Beusekom, hoofd strategische analyse: ,,In mijn vorige baan was het doel van mijn werk om de klant er beter van te laten worden. En `beter' was: een hogere beurskoers. Ik werkte voor de winst van de aandeelhouder. Did I really care? Nee. Ik ben meer geïnteresseerd in een beter functionerende samenleving, in meer rechtvaardigheid.''

Ze zijn jurist of econoom, en voordat ze bij de AFM kwamen, werkten ze bij de organisatieadviesbureaus The Boston Consulting Group of McKinsey. Of ze werkten bij de zakenbanken Morgan Stanley of Kempen & Co. Andere mensen bij de AFM waren ambtenaar bij het ministerie van Financiën, of accountant, of handelaar op de beurs.

Ze waren gewend aan hoge salarissen. Nu verdienen ze de helft, of minder. Ze werken bij de AFM omdat ze, zeggen ze, een `toezichthoudershart' hebben. Het hart van iemand die wil dat mensen zich aan de regels houden, omdat het anders een zootje wordt. Ze ergeren zich als iemand zijn asbakje uit het autoraampje leegt, of in de trein in de eerste klas gaat zitten met een kaartje voor de tweede klas.

In de gesprekken die Arthur Docters van Leeuwen met sollicitanten voert, is het een belangrijk onderwerp: liefde voor de publieke zaak versus liefde voor het persoonlijke gewin. Zelf werkt Docters van Leeuwen zijn leven lang al voor de publieke zaak. Voordat hij bij de AFM kwam, was hij voorzitter van het College van procureurs-generaal. En daarvoor was hij directeur van wat toen nog de Binnenlandse Veiligheidsdienst heette.

Van effecten weet ik niets. Van toezichthouden alles. Dat zei Docters van Leeuwen tegen Francis Loudon toen hij voor de eerste keer kwam praten over een baan bij de AFM, in die tijd nog de STE, Stichting Toezicht Effectenverkeer. Dat was in 1999. Loudon was voorzitter van de STE.

Hij dacht van tevoren niet dat Docters van Leeuwen de `juiste man' zou zijn voor de STE. Het leek hem een `boosaardige dwarsligger'. Docters van Leeuwen was ontslagen na een conflict met minister Sorgdrager van Justitie. Daarna had hij een rechtszaak aangespannen tegen de overheid. Maar toen Loudon met hem gesproken had, vond hij hem buitengewoon geschikt. Om die liefde voor de publieke zaak, zijn afkeer van onrecht, zijn gedrevenheid voor een eerlijke ordening van de samenleving.

Daar kwam, zegt Loudon, Docters van Leeuwens vermogen om een organisatie op te bouwen en naar zijn hand te zetten nog bij. De STE zou er veel wettelijke taken bij gaan krijgen. De STE, vanaf 2002 de AFM, moest groot en gezaghebbend worden.

Arthur Docters van Leeuwen en de AFM lijken op elkaar. In alle gesprekken wordt gezegd dat mensen geneigd zijn tot alle kwaad, dat ze gedreven worden door angst, hebzucht en jaloezie. En ook: de strijd van allen tegen allen is zo terug. Dus moeten wetten gehandhaafd worden, gedogen leidt tot ondermijning van de rechtstaat. ,,Wij gedogen niet.''

Docters van Leeuwen draagt dat allemaal al jaren uit – in interviews, in toespraken, in zijn bijdrage aan het Liberaal Manifest, de uitwerking van de beginselen van de VVD. Vorig jaar zat Docters van Leeuwen, voorheen D66'er, in de commissie die dat manifest heeft geschreven. Met de overtuiging dat het kapitalisme het minst slechte systeem is om een samenleving op te baseren – `niets verkeerd aan winst maken' – leidt dat tot dit dogma: zo veel mogelijk marktwerking, zo streng mogelijk toezicht.

Hanzo van Beusekom, hoofd strategische analyse: ,,Vroeger was het: ach, die AFM met z'n miniboetetjes. Maar nu, als je wordt gevraagd om bestuurder te worden van een bank, maar je hebt te veel persoonlijk verwijtbare incidenten gehad, dan gaat het niet door. En dan staat er in het persbericht van de bank dat meneer Jansen om persoonlijke redenen heeft besloten geen lid van de raad van bestuur te worden. Dat is vaak jargon voor: betrouwbaarheidstoets niet gehaald.''

René Geskes, hoofd gedragstoezicht: ,,Ik kom net terug uit Amerika. Bij de Wal-Mart zag ik al die oude mannetjes die voor een fooi de boodschappen staan in te pakken, omdat ze de pech hebben gehad dat hun pensioen in aandelen Enron en Worldcom zat. Ik maak me daar zo kwaad over. In Amerika gaan de verantwoordelijken voor dit soort misdrijven de gevangenis in. Van mij mag dat in Nederland ook. Hup, voor de televisiecamera's in de boeien. Dat is het enige dat helpt.''

Tien jaar geleden nog hield de AFM, toen nog STE, toezicht op één sector van de financiële markten, de effectenhandel. Een deel ervan werd nog gedaan door het bestuur van de effectenbeurs. Dat was zelfregulering.

Nu is het toezicht functioneel georganiseerd en betreft het alle banken, verzekeraars, beleggingsfondsen en beursgenoteerde ondernemingen, de mensen die er werken en, sinds de invoering van de Wet marktmisbruik, ook de mensen die in de positie zijn om financiële markten te beïnvloeden. Een journalist die vandaag een aanbeveling doet om bepaalde aandelen te kopen en morgen zelf aandelen in dat fonds blijkt te hebben, is strafbaar.

De AFM kijkt of de bestuurders van banken, verzekeraars, beursfondsen en beursgenoteerde ondernemingen betrouwbaar en deskundig zijn, of ze niet met voorkennis in aandelen handelen, en of ze het niet via hun man of vrouw, hun ouders, kinderen of zakenpartners doen. De AFM kijkt ook naar de betrouwbaarheid van jaarverslagen, prospectussen, analistenrapporten en persberichten, en naar het moment waarop die openbaar worden. Krijgt iedereen tegelijkertijd dezelfde informatie?

De administratie wordt gecontroleerd, en de organisatie. Hoe worden klachten afgehandeld? Doen analisten en handelaars hun werk onafhankelijk van elkaar? En dan de presentatie van een onderneming. Is de reclame niet misleidend? En de handel zelf. Krijgen klanten wel een verzekering of lening of hypotheek die bij hen past? Betalen ze niet te veel? Worden er met hun beleggingen geen spelletjes gedaan die alleen voor de handelaar lucratief zijn?

De wetten die al deze taken aan de AFM uitbesteden tellen bij elkaar duizend pagina's. Je komt van vakantie terug en er is weer wat bijgekomen. Het is een citaat van Docters van Leeuwen. Ook zo een die in elk gesprek terugkomt. En deze: in de Verenigde Staten was er al een Securities and Exchange Commission in 1933.

Is het nodig, al dat toezicht?

Bij de AFM zeggen ze: zonder ons is het zo weer een chaos. Dan wordt het weer zo gemakkelijk om met voorkennis te handelen, te manipuleren, te stelen van beleggers. Er zullen weer allerlei Legiolease-achtige constructies worden verkocht aan mensen die geen idee hebben van de consequenties. En dat zou nu nog veel meer schade aanrichten dan voorheen.

Veel meer mensen dan vroeger zijn nu belegger, al is het maar door hun beleggingshypotheek. En dan krijgen ze van de overheid ook nog grotere verantwoordelijkheid voor hun eigen pensioen en hun eigen levensloopregeling. Als de AFM niet oplet, zeggen ze bij de AFM, zullen mensen bedrogen uitkomen.

Akkie Lansberg: ,,Er zijn nog steeds bedrijven waar ze zichzelf reuze zielig vinden: we zijn al zo druk en dan moeten we ook nog opletten of er geen koersgevoelige informatie naar buiten lekt? Ik vind dat vreemd. Als jij je bedrijf wenst te financieren met geld uit de markt, dan is het toch normaal dat je die markt op de hoogte houdt? Wij komen uit een samenleving waarin bedrijven graag met positieve informatie naar buiten komen, en de rest liever verborgen houden. Maar het besef dat het oneerlijk is, begint nu wel door te dringen.''

Theodor Kockelkoren, directeur: ,,Het begint me steeds meer te irriteren als bedrijven niet in het belang van hun klanten handelen, maar alleen uit eigenbelang. Maakt niet uit of het hebzucht is die hen drijft, of angst om met de billen bloot te moeten, of eerzucht. Wat een ellende hebben we gezien van bedrijven die maar één ding willen: de grootste worden. Ten koste van alles en iedereen. Ik maak me daar kwaad over.''

Met 500 mensen lukraak op het gedrag van zo veel andere mensen letten, dat heeft weinig zin. Elke geconstateerde overtreding is een toevalstreffer. Zo deed de AFM het tot een paar jaar geleden. Het maakte de AFM onvoorspelbaar en onbetrouwbaar.

Daar heeft de AFM het volgende op gevonden: toezichthouden volgens het bijdragemodel. Ondernemingen die onder toezicht van de AFM vallen, controleren zichzelf. Elk jaar moeten ze van de AFM lijsten met vragen invullen over alles wat de AFM wil weten van de administratie, de organisatie, de presentatie, het beleid, de handel en de beleidsbepalende werknemers. Bij elk antwoord moeten ze zichzelf een score toekennen: goed, matig, slecht. De AFM controleert, voert risicoanalyses uit en onderzoekt dan zelf verder.

Typisch Nederlands, vinden toezichthouders in de Verenigde Staten en Groot-Brittannië. Maar één ding is niet zo Nederlands: bestuurders van de onderneming zetten hun handtekening onder de lijsten. Ze worden persoonlijk verantwoordelijk gehouden voor de betrouwbaarheid ervan. Sarbanes-Oxley avant la lettre. In de VS is die vorm van aansprakelijkheid er pas gekomen na Worldcom en Enron.

,,We laten ze hun kop in de strop steken'', zegt René Geskes, hoofd gedragstoezicht. ,,Als wij niet tevreden zijn, of als we merken dat zij iets groen noemen wat wij dieprood vinden, dan maken we een afspraak met het bestuur en dan zeggen we: we zien de volgende zwakheden, wat denkt u eraan te gaan doen?''

Als dat niet helpt, kan de AFM een aanwijzing of een openbare waarschuwing geven, een vergunning intrekken, een registratie doorhalen, een boete of een dwangsom opleggen, aangifte doen bij het openbaar ministerie. En als volgend jaar de wetten die de AFM nu uitvoert worden vervangen door één Wet op het financieel toezicht, dan komt daar de schandpaal nog bij.

George Möller, bestuursvoorzitter van Robeco, voorheen president-directeur van de Amsterdam Exchange, heeft nooit een boete van de AFM gehad. Over het bijdragemodel wil hij dit zeggen: ,,Het is een hoop werk. Zeer arbeidsintensief. Dat is vervelend.''

Is het nuttig?

,,Ik vind het niet slecht hoor, als ik eerlijk ben. Je gaat nog eens heel goed kijken of alles klopt.''

U bent daarvoor verantwoordelijk. Voelt u dat ook zo?

,,Ja. Maar ik sta er niet dagelijks bij stil. Ik moet kunnen vertrouwen op mijn medewerkers. De infrastructuur van het bedrijf moet goed zijn. Dat is de waarborg.''

Is die infrastructuur er beter door geworden?

,,Ja, zeker.''

In de publieke opinie wordt de AFM vaak met mislukkingen en vergissingen geassocieerd. Cor Boonstra werd niet veroordeeld voor handel met voorkennis in aandelen Endemol. Beleggers in aandelen Ahold hoorden pas dat het slecht ging met Ahold toen de AFM het al drie dagen wist. De AFM werd door de rechter berispt omdat die de directeuren van Veer Palthe Voûte ten onrechte uit hun functie had gezet. Minister Zalm vond dat de AFM niet had moeten zeggen dat accountants `te weinig moraal' hebben.

Bij de AFM lijken ze zich daar weinig van aan te trekken. ,,Wij doen niet aan reputatiemanagement'', zei Docters van Leeuwen toen Het Financieele Dagblad hem een keer vroeg of de AFM gezichtsverlies leed door de vrijspraak van Boonstra. ,,Wij doen aan de wet. Voor de rest zal het ons een zomerzorg zijn.''

Over Veer Palthe Voûte zegt Theodor Kockelkoren, directeur, dat de AFM volgens de rechter de betrouwbaarheid van de directeuren zelf beter had moeten onderzoeken, en zich niet had moeten verlaten op het OM. ,,We gaan het overdoen.''

Als zaken mislukken, komt dat doordat de rechter voorzichtiger is dan de AFM, zegt Kockelkoren. En dat is niet erg. De normen voor wat wel en niet is toegestaan worden op die manier ontwikkeld.

Of er dankzij de AFM minder gelogen en bedrogen wordt op de financiële markten is niet te meten. Die markten veranderen voortdurend. Maar bij de AFM weten ze wel hoe er bij ondernemingen over hen gedacht wordt. Fortis, ABN Amro, Rabobank, ING – alle grote financiële ondernemingen zijn wel een keer aan de beurt geweest voor een boete of een berisping. Dat willen ze niet nog een keer meemaken. (Ze willen er ook niet met de krant over praten.) En na Boonstra kan iedereen kan zich voorstellen hoe het voelt om door onderzoek van de AFM in opspraak te komen.

Zullen de ondertoezichtgestelden zich de wettelijke normen van de AFM eigen maken? Zou de wetgever kunnen volstaan met het benoemen van de principes? De AFM denkt van wel.

Het ziet er niet naar uit. Ondernemingen, zeggen ze ook bij de AFM, willen precies weten wat wel en wat net niet meer mag. En anders willen hun advocaten het wel. Het wordt in Nederland steeds Amerikaanser: iets is toegestaan zolang er geen regel is die het verbiedt.

Volgende week: gesprek met Arthur Docters van Leeuwen.

Rectificatie

In het artikel We laten ze hun kop in de strop steken (5 november, pagina 23 en 24) werd Daan Doorenbos ten onrechte hoogleraar privaatrecht aan de VU in Amsterdam genoemd. Daan Doorenbos is per 1 oktober 2005 benoemd tot hoogleraar ondernemingsstrafrecht aan de Radboud Universiteit in Nijmegen.