Koppel bouwen los van luchtkwaliteit

Het luchtkwaliteitsbeleid van Pieter van Geel, staatssecretaris van Milieu, komt neer op: geen lagere normen accepteren en vooral vasthouden aan de koppeling tussen luchtkwaliteitsnormen en ruimtelijke plannen (Opiniepagina, 17 oktober). Voor de betrokken buitenwacht heeft zijn opvatting – als het gaat om de relatie luchtverontreiniging en ruimtelijk ordening – het beeld van een vlucht naar voren naar een bureaucratisch en juridisch onzeker stelsel, waarvan het oplossend vermogen kan worden betwijfeld.

Ik ben zo'n betrokken buitenstaander. Als Haags wethouder was ik een aantal jaren actief op het grensvlak van milieubeleid en bouwbeleid, terwijl ik als lid en later als voorzitter van de VROM-Raad opeenvolgende ministers over dit thema mocht adviseren.

Nu ben ik als bestuurder (mede-)verantwoordelijk voor een groot beursgenoteerd projectontwikkelingbedrijf, dat opdrachtgever is voor jaarlijks meer dan 5.000 woningen in Nederland en dat op Europese schaal in elf landen werkt aan winkelcentra en kantoren. Wat mij opvalt, is dat ik de kwestie bouwen en luchtkwaliteit alleen in Nederland tegenkom. Mijn bedrijf bouwt winkelcentra aan de Périferique in Parijs, aan een belangrijke invalsweg van Praag en in binnensteden in landen als Spanje, Portugal en Duitsland. Nergens kom ik het vraagstuk van luchtkwaliteit gekoppeld aan ruimtelijkeontwikkelingsprojecten tegen.

Dat bouwvergunningen en luchtkwaliteitseisen in Nederland aan elkaar gekoppeld worden, gaat terug op een oude wens bij het milieusmaldeel binnen het departement van VROM. Al sinds de jaren '80 wordt daar gediscussieerd over het opnemen van milieunormen in bestemmingsplannen. De schaal waarop milieuverontreinigende activiteiten voor regulering vatbaar zijn, was daarbij altijd een sleutelargument. Vandaar dat wél een relatie is gelegd tussen bouwplannen en normen voor geluidshinder, maar lange tijd geen directe koppeling bestond met luchtkwaliteitseisen. Dit gelet op het grote verspreidingsgebied van veel soorten luchtverontreiniging en de daardoor beperkte mogelijkheden voor nationale, laat staan regionale of lokale (bron-)maatregelen.

De voorstanders van een dergelijke koppeling lijken alsnog hun gelijk gehaald te hebben – Nederland gidsland. Dat hier met hagel wordt geschoten in een situatie waarin een fijnzinniger aanpak is vereist, moet het kabinet zich ongetwijfeld realiseren. In de beleidsbrief van Van Geel, die eind september aan de Tweede Kamer werd gestuurd, staat het ook. Minder dan de helft van de fijnstofconcentratie wordt door de mens veroorzaakt en daarvan is tweederde afkomstig uit het buitenland. De brief mikt dan ook terecht op generieke maatregelen zoals het stimuleren van schone voertuigen en brandstoffen. Om vervolgens bij lokale maatregelen te blijven steken, zoals inderdaad noodzakelijke verkeersmaatregelen op drukke wegen en gemeentelijke initiatieven zoals invoeren van schonere bussen of het aanpakken van het eigen gemeentelijke wagenpark. Prima symboolmaatregelen, maar zij zetten geen zoden aan de dijk.

Intussen is ruimtelijke ontwikkeling in Nederland niet meer mogelijk. Het is ongelooflijk dat minister Dekker, verantwoordelijk voor de voortgang van de woningbouw en de uitvoering van de Nota Ruimte, zich deze binnendepartementale machtsgreep heeft laten overkomen. Voor de huidige situatie bestaat blijkens een inventariserend onderzoek in 2010 een knelpunt voor bijna de helft van de plancapaciteit voor woningen. En komt ook nog eens voor 6.000 hectare aan te leggen bedrijfsterreinen in het gedrang.

Het nieuwe Besluit Luchtkwaliteit 2005 helpt hier weinig aan. Daarom stelt Van Geel voor om in de te schrijven Wet luchtkwaliteit te komen tot een verbrede `saldobenadering' en het toestaan van projecten die ,,niet in betekenende mate'' bijdragen aan overschrijding van de luchtkwaliteitsnorm.

Of dit soelaas biedt, is zeer de vraag. Het vage criterium `in betekenende mate' zal dankbaar voer worden voor juristen, die in procedures tegen bouwplannen de luchtkwaliteit als gezocht en gevonden argument zullen blijven gebruiken om uitstel of afstel van projecten te bewerkstelligen. En de saldobenadering, die uitgaat van het Hollandse principe dat de zonde is toegestaan als daar compensatie tegenover staat, wordt straks in de nieuwe Wet luchtkwaliteit vormgegeven met een nationaal aangestuurd programma van maatregelen, waarin ook over zaken als aanleg van infrastructuur en bedrijfsterreinen wordt beslist.

Negatieve effecten van ruimtelijke besluiten worden daarin met de positieve effecten verdisconteerd. Onder leiding van het rijk zullen in de knelpuntgebieden (alle stadsgewesten in de Randstad en Noord-Brabant) alle overheden samen gebiedsgerichte uitwerkingen moeten maken. Wat minister Dekker met haar Nota Ruimte op het punt van beleidsvrijheid met de ene hand aan gemeenten en provincies wil overlaten, wordt in een groot deel van Nederland met de andere hand door Van Geel weer tot nationaal beleid gemaakt.

Maar het belangrijkste bezwaar tegen de voorgestelde opzet is het oeverloze overleg dat nodig is om alle overheden op drie bestuursniveaus over de gebiedsgerichte plannen op één lijn te krijgen.

De grote sprong voorwaarts die Van Geel zich voorstelt, is er een van méér ambtenaren, méér tijdrovend overleg, en zonder twijfel een relatief lage effectiviteit. Hopelijk kiest de Kamer voor nadruk op (product)regulering op Europese schaal, voor een pragmatische saneringsaanpak bij knelpunten die decentraal is opgezet en waarvoor regionale overheden voldoende geld krijgen en voor een ontkoppeling van bouwvergunningverlening en luchtkwaliteitseisen.

Van Geel doet ten onrechte voorkomen dat het grootste vraagstuk van luchtkwaliteit ligt bij de ruimtelijke planvorming. Het verplicht stellen van roetfilters, ook voor bestaande voertuigen, is een zinniger stap.

Peter Noordanus is voorzitter van de Raad van Bestuur van AM

(Amstelland MDC)