Wereld blijft onvoldoende voorbereid op grote rampen

Moeheid onder donoren en tekort aan middelen en mankracht om elementaire noodhulp te verlenen: de internationale gemeenschap kan een grote ramp zoals die Zuid-Azië niet aan.

,,De ergste logistieke nachtmerrie'' in het bestaan van de Verenigde Naties, ,,compleet ontoereikende hulpverlening'', vrees voor ,,een tweede, massale sterftegolf''. Bijna twee weken na de aardbeving in Zuid-Azië zoeken hulpverleners en leiders naar zware termen om de hulp aan de drie miljoen voornamelijk Pakistaanse daklozen echt op gang te krijgen. ,,Denk stoutmoedig, denk groot'', zo spoorde de VN-coördinator voor Humanitaire Hulp, Jan Egeland, het militaire bondgenootschap NAVO aan om over de brug te komen met helikopters. Het gebrek van de VN aan geld, middelen en mankracht om elementaire noodhulp te verlenen laat zien dat de internationale gemeenschap deze aardbeving niet aankan.

Dat komt gedeeltelijk door de specifieke kenmerken van de ramp, blijkt uit gesprekken met hulpverleners en andere deskundigen. In Noord-Pakistan zijn twee keer zoveel mensen dakloos geworden als bij de tsunami in Azië vorig jaar. India en Pakistan, die al sinds hun ontstaan strijden om de deelstaat Kashmir, ruziën over de voorwaarden voor het leveren van Indiase helikopters aan Pakistan. India verwelkomde de Pakistaanse handreiking om de bestandslijn tijdelijk te openen, maar een akkoord blijft vooralsnog uit. Door de slechte toegankelijkheid van de bergregio's groeit deze ramp na de beving door: een gebrek aan tenten en helikopters doet vrezen dat er ook na de beving mensen sterven.

Een deel van de oorzaak is structureler. ,,Veel noodhulporganisaties volgen na aankomst in een rampgebied tamelijk impulsief de op gang gekomen stroom van hulpgoederen'', zegt Jacques Willemse, adviseur noodhulp bij de ontwikkelingsorganisatie ICCO. ,,En die stroom eindigt in dit geval in Muzaffarabad [hoofdstad van Pakistaans Kashmir]. Zo ontstaat er een klontering van hulp, terwijl in de afgelegen bergregio's de nood het hoogst is.''

Om die `klontering' te bestrijden heeft de Pakistaanse overheid, overweldigd door de omvang van de ramp, de coördinatie van de noodhulp grotendeels in handen gelegd van de VN-organisatie OCHA (Office for the Coordination of Humanitarian Affairs). Opgericht in 1998 kreeg OCHA de taak om tijdens noodsituaties de hulp door VN-organisaties, het Internationale Rode Kruis en de Rode Halve Maan en non-gouvernementele organisaties te stroomlijnen. Het hoofd van OCHA, de Noor Jan Egeland, is sinds twee jaar het gezicht dat namens de VN de wereld om hulp vraagt in noodsituaties.

Na de aardbeving in Kashmir reageerde OCHA snel, door op dezelfde dag een team in het land te hebben om de hulpbehoefte in te schatten. Maar uit OCHA's moeite met het genereren van die hulp blijkt dat de organisatie nog niet slagvaardig genoeg is. ,,OCHA heeft geen groot budget, het is geen uitvoerende organisatie'', zegt Thea Hilhorst, hoofddocent rampenstudies aan Wageningen Universiteit. De eerste taak van OCHA in een noodsituatie is het verzamelen van de behoeften van hulporganisaties. Aan de hand daarvan stelt OCHA een hulpvraag aan de internationale gemeenschap op. OCHA verdeelt het geld niet: donerende regeringen bepalen zelf aan wie en waarvoor ze hun geld geven, ze `oormerken' hun geld.

Egeland lobbyt al jaren voor meer ongeoormerkt geld voor OCHA, maar dat is een moeizame strijd. Behalve de invloed die veel donoren op de besteding van hun bijdragen willen houden, is er ook binnen de VN weerstand tegen het `omleiden' van donaties via OCHA. ,,De hele grote organisaties, zoals het kinderfonds UNICEF en het wereldvoedselprogramma WFP ervaren de tussenlaag die OCHA vormt als een verlies aan tijd en slagkracht'', aldus Hilhorst. En zo, vervolgt ze, is momenteel de voornaamste meerwaarde van OCHA het verstrekken van informatie aan andere organisaties, maar kan OCHA niets afdwingen.

OCHA en de internationale gemeenschap zouden veel meer aandacht moeten geven aan het voorbereid zijn op rampen, zegt Egeland geregeld, zowel in geld als in maatregelen. Tijdens een conferentie in januari in Kobe riep hij op om van alle budgetten voor humanitaire hulp 10 procent te reserveren voor deze zogenoemde preparedness, bijvoorbeeld voor waarschuwingssystemen en het paraat hebben van reddingsteams. ,,De internationale gemeenschap heeft hier een enorme steek laten vallen'', aldus Hilhorst.

Die betere voorbereiding leek in september een impuls te krijgen toen de Algemene Vergadering van de VN instemde met het plan van VN-chef Kofi Annan voor een fonds van 500 miljoen dollar voor een directe respons na een ramp. Geld dat OCHA dan zou kunnen verdelen. Maar na het voornemen voor de vorming van dit Central Emergency Response Fund dat er begin volgend jaar moet zijn, en de toezegging van 150 miljoen dollar door zes donorlanden, zijn er geen nieuwe donaties of beloftes meer gedaan.

Het fonds zou OCHA minder afhankelijk maken van de grilligheid van donerende regeringen. Een gevreesd voorbeeld is de aardbeving in het Iraanse Bam in 2003, toen een miljard dollar werd beloofd en een jaar later 114 miljoen was overgemaakt. Van de 271 miljoen dollar voor Zuid-Azië die de VN voor Pakistan vroegen (later verhoogd naar 312 miljoen), is tot nu toe ongeveer eenderde middels een bindende overeenkomst toegezegd of daadwerkelijk gestort. ,,De traditionele donorlanden zijn uitgeput'', denkt een woordvoerster van OCHA in Genève over de tekortschietende respons. ,,Ze hebben dit jaar al gedoneerd voor de tsunami, verschillende Afrikaanse crises en de orkanen in de VS.''

Die betere voorbereiding zou ook moeten komen uit praktische maatregelen, zoals het opleiden van lokale reddingsteams en een goede samenwerking van die teams op regionaal niveau. Als voorbeeld noemt Hilhorst het adequate optreden van de Iraanse reddingsgroepen in Bam. Zij haalden met tien honden in de eerste twee dagen 150 mensen levend onder het puin vandaan, terwijl de 27 ingevlogen teams in de dagen erna 22 levens redden. Het Nederlandse USAR-team (Urban Search and Rescue), dat opereerde in de Pakistaanse stad Bagh, is teruggekeerd zonder mensen levend gered te hebben. ,,Reddingswerk bij aardbevingen is een kwestie van de eerste 24 uur'', aldus Hilhorst. ,,Het is de vraag of het geld voor die USAR-teams niet beter besteed zou zijn aan het opleiden van lokale reddingscapaciteit.''