Het ABC van de publieke omroep

Vrijheid is mede een kwestie van organisatie. Doen de plannen voor de publieke omroep recht aan de uitingsvrijheid als ordeningsprincipe?

Wie het Nederlandse omroepbestel kan doorgronden verdient een Nobelprijs, grapte een hoge medewerker van de Europese Commissie op een studiemiddag in juni. Deze opdracht is er niet eenvoudiger op geworden door het plan van het kabinet voor herstructurering van het publieke bestel. Toch oogt het helder met een driedeling van: nieuws (de NOS), cultuur en educatie (een open inschrijving van diverse gegadigden) en opinie en debat (licentiehouders, zoals de klassieke omroepverenigingen). Wat is er mooier dan zo'n ABC?

Maar er zitten adders onder het gras, met name wat betreft de omroepverenigingen. Zij mogen publieke en commerciële activiteiten combineren, zolang ze de boekhouding maar gescheiden houden. Het risico van een verboden kruissubsidiëring in dergelijke constructies is echter groot.

En dat kan moeilijkheden opleveren met de Europese Commissie, die niet zozeer bezig is met de Nederlandse Nobelprijs als wel met het Europese verbod van concurrentievervalsing.

De kernvraag betreft echter niet de vrije mededinging, hoe belangrijk ook, maar het grondrecht van de vrije meningsuiting. De omroepvrijheid heeft verschillende kanten. Allereerst een individueel recht om feiten en meningen te uiten en niet te vergeten: te ontvangen. Nauw daarmee verbonden is de zogeheten `afweerfunctie' van de vrijheid, het tegengaan van overheidsinmenging.

Uitingsvrijheid brengt echter ook een zorgfunctie van de overheid mee, al klinkt dat wellicht vreemd. De fundamentele burgerlijke en politieke rechten zijn immers bedoeld tégen de overheid. Dat geldt bij uitstek voor persoonlijke rechten zoals privacy, of de uitingsvrijheid. Daar moet een overheid vooral buiten blijven.

In een aantal gevallen kan vrijheid het echter niet stellen zonder ,,positieve verplichtingen'' van de overheid. Zo heeft het Europese Hof voor de mensenrechten uitgesproken dat respect van de kant van de overheid voor de privacy niet voldoende is wanneer mensen worden bedreigd door een milieuramp. Dan is ingrijpen geboden. En het grondrecht op een eerlijk proces is niet los te maken van de manier waarop de rechtspraak wordt georganiseerd door de overheid. Van de regering mag dan ook worden verlangd dat het omroepplan de uitingsvrijheid actief bevordert.

Op zich zit er een interessante gedachtegang achter dat ABC. Eigenlijk vindt staatssecretaris Van der Laan (Mediabeleid, D66) de discussie over de organisatie van de omroep (het Bestel) in een multimediamaatschappij met een toenemend aanbod ouderwets. De staat moet zich beperken tot het subsidiëren van bepaalde nuttige activiteiten waarin de markt niet voldoende voorziet. Dat past in de Europeesrechtelijke ontwikkeling. En het kan een eind maken aan het verouderde zuilenstelsel. Het mooiste is een open inschrijving. Alweer zit er echter een adder onder het gras. Zelfs bij een publieke aanbestedingsprocedure gaat de overheid toch algauw de inhoud sturen, ten koste van de uitingsvrijheid. Vandaar een Raad van bestuur om de publieke dienstverlening te bestieren. Dat is pas echt ,,de overheid op afstand'' die steeds is beloofd.

Programmamakers zien dat heel anders. Zij spreken hun zorg uit dat met name de C-taak (opinie en debat) leidt tot een (nog) grotere invloed van politiek Den Haag in Hilversum, gezien de traditionele bindingen van de omroepverenigingen. Het kabinet stelt daar tegenover dat C juist de pluriformiteit vergroot door naast de bestaande omroepen ook nieuwe licentiehouders toe te laten.

Pluriformiteit is ongetwijfeld een belangrijk doel van publieke dienstverlening. Maar daartoe behoort ook een streven naar ,,een onpartijdige programmering'', zoals het is genoemd, en onafhankelijke berichtgeving. Deze kan het niet stellen zonder een stevig huis. En dat is méér dan een zo groot mogelijk aantal omroepen.

De kwaliteit van het programma-aanbod blijkt juist te worden bemoeilijkt door versplintering door al die afzonderlijke omroepen, elk met hun eigen bestuurlijke belangen. De laatste tijd werd daarom de nadruk gelegd op samenwerking. De verzuilde omroepverenigingen hebben als zodanig trouwens nauwelijks meer draagvlak in de moderne samenleving dan het abonnement op het omroepblad reikt.

Het omroepplan dreigt de spagaat binnen de publieke omroep te vernieuwen. De bij uitstek niet-gebonden NPS wordt om zeep geholpen en de C-taak stimuleert de afzonderlijke omroepen zich sterk te maken voor hun deelbelang. En binnen die omroepen versterkt dat de bureaucratische bovenlaag ten koste van de makers van de programma's, waar het uiteindelijk toch om is begonnen.

Alleen al de ogenschijnlijk heldere verdeling tussen nieuws en opinie dreigt te leiden tot een heilloze begrippenstrijd, waarschuwt het Commissariaat voor de Media met reden. Het beginsel van de scheiding van nieuws en commentaar is ontwikkeld door de geschreven journalistiek. Maar dat beginsel schrijft niet voor dat er verschillende kranten voor moeten komen.

Zo husselt staatssecretaris Van der Laan in haar plan oud en nieuw denken door elkaar. Met als dreigende uitkomst: het slechtste van twee werelden

Frank Kuitenbrouwer is medewerker van NRC Handelsblad.

kuitenbrouwer@nrc.nl