Beleidsmakers, bedenk: Bier is soms beter dan koffie

Hoe krijg je de overheid in beweging? In de praktijk is die vaak eerder deel van het probleem dan deel van de oplossing. Hieronder de praktische lessen van een groep uiteenlopende mensen die ieder op hun terrein hebben geprobeerd vooruitgang te boeken in hardnekkige `dossiers'.

Ergens in een achterstandsbuurt in de Randstad staat een broodjeszaak. De ligging is goed, de apparatuur modern en het interieur smaakvol. Maar er hangen oude kranten voor de ramen; de zaak is dicht. Sterker nog, de zaak is nog nooit open geweest.

Anderhalf jaar nadat hij het pand overnam, is de Turkse eigenaar er nog niet in geslaagd alle benodigde stappen te zetten om zijn eerste broodje te verkopen. Hij heeft zich aan alle regels gehouden, alle vergunningen aangevraagd, alle voorzieningen getroffen. En juist dat heeft hem de das omgedaan. Hij heeft te veel tijd en geld verloren en is door zijn startkapitaal heen. Was hij daarentegen domweg begonnen met broodjes verkopen, zoals veel andere ondernemers in de buurt doen, dan had hij het waarschijnlijk gered.

Nederland is als deze broodjeszaak: het gaat gebukt onder de goedbedoelde bureaucratie, het mist daardoor economische kansen en de bewoners raken steeds meer gedemotiveerd. Het land zal niet failliet gaan, maar er wordt te weinig omzet gedraaid en al helemaal geen winst gemaakt. Letterlijk en figuurlijk.

De economische en maatschappelijke malaise leidt tot een afnemend vertrouwen van mensen in de overheid. De overheid wordt gezien als deel van het probleem, niet als deel van de oplossing. Het wordt pijnlijk duidelijk dat pogingen tot verbetering niet beklijven. En dat is even frustrerend als fascinerend. Waarom gaat alles zo langzaam, waarom zit alles zo vast en vooral: hoe kan je daar verandering in brengen?

Met het doel die vragen te beantwoorden hebben we het `Veereberaad' opgericht. Dit is een apolitieke initiatiefgroep van onderwijzers, agenten, onderzoekers, ondernemers, verpleegkundigen, politici, ambtenaren en anderen die een jaar lang hebben geprobeerd om beweging te krijgen in een aantal hardnekkige `dossiers'.

Samen spanden we ons op persoonlijke titel op zondagmiddagen in voor het invullen van werkervaringsplaatsen in de Bijlmer, het versnellen van de diagnosestelling voor borstkanker, het bestrijden van de uitval van leerlingen in het beroepsonderwijs, het tegengaan van illegaliteit en fraude rond werk en wonen, het delen van informatie in de jeugdzorg en het openen van die vermaledijde broodjeszaak.

Door te vertrekken vanuit de concrete probleemgevallen en te praten met de mensen die daar dagelijks tegenaan lopen, probeerden we erachter te komen wat nu precies het probleem is. En door onze kennis en kennissen in te zetten probeerden we tegelijk deel van oplossing te zijn.

Dat bleek pittiger dan gedacht. Onze ambitie bleek vaak groter dan onze slagkracht. Dat hebben we dus gemeen met het openbaar bestuur. En daarom hebben we goed gekeken naar wat er zo moeilijk is aan het oplossen van problemen. Hoewel de bovengenoemde gevallen sterk van elkaar verschillen, waren er enkele opvallende parallellen. We zetten ze op een rijtje:

Te veel bemoeienis, te weinig resultaat

Aan veel problemen, zoals het begeleiden van probleemgezinnen en de uitval van leerlingen in het beroepsonderwijs, wordt door veel verschillende instanties wat gedaan. Dat levert helaas meestal gelijk een nieuw probleem op. De kosten van afstemming en coördinatie tussen instanties en departementen zijn hoog, er zijn verschillende visies op probleem en oplossing en niemand heeft de bestuurlijke alleenmacht om knopen door te hakken. Beleidsmakers en uitvoerders lopen zichzelf regelmatig voor de voeten en komen aan het werkelijke probleem soms niet meer toe. Bestuurders kunnen dit alleen doorbreken wanneer ze redeneren vanuit de verantwoordelijkheid voor een oplossing, in plaats vanuit de verantwoordelijkheid voor een organisatie.

Verkeerde veronderstellingen

Hoewel moderne ideeën over dienstverlening op veel plekken binnen de overheid best geland zijn, blijkt in de toepassing ervan het oude denken te domineren. De één-loketgedachte voor startende ondernemers of voor werkzoekende jongeren is bijvoorbeeld een prima idee, maar dan moet er ook daadwerkelijk één loket zijn, en niet tien zogenaamde één-loketten die naar elkaar doorverwijzen. Burgers en ondernemers willen geen folders ontvangen of downloaden. Ze willen zaken doen aan het loket en een oplossing voor hun probleem.

Macht en belangen

Bij sommige problemen lijkt het wel alsof het niet de bedoeling is om ze op te lossen. En die hindermacht ligt zeker niet alleen bij de overheid. Waarom moeten vrouwen in het ene ziekenhuis bijvoorbeeld wekenlang wachten op een diagnose voor borstkanker en staan ze in de zogenaamde `mammapoli's' na twee dagen buiten met de uitslag? Is dat misschien omdat specialisten in veel ziekenhuizen een financieel en professioneel belang hebben om niet samen te werken? Waarom zorgen we niet dat er structureel wordt samengewerkt en informatie uitgewisseld in de handhaving door politie, belastingdienst en gemeente, zodat we woon- en werkfraude praktisch onmogelijk maken? Is dat misschien omdat we bang zijn op de tenen van bepaalde gevestigde belangen te trappen?

Geïnstitutionaliseerd wantrouwen

Het gebrek aan vertrouwen in de overheid is niet alleen iets wat bij burgers leeft. Ook binnen de overheid is het onderlinge wantrouwen soms beklemmend. De brandweer en de diensten bouwtoezicht voeren onafhankelijk hun keuringen op horecagelegenheden uit. Informatie van de ene instantie wordt door de andere instantie gediskwalificeerd. Velen overschatten hun eigen professionaliteit en onderschatten die van anderen.

We vonden het opvallend dat zelfs de schijnbaar meest eenvoudige gevallen terug te voeren waren op een bredere samenhang van complexe problemen. Als je echt gaat wroeten in de materie, lijken er al gauw geen simpele oplossingen meer te bestaan. Dat zou verlammend kunnen werken, ware het niet dat er een andere manier is om naar de zaak te kijken. En dat is de niet-institutionele manier. Wij hebben gezocht naar een methode om buiten de politieke en bestuurlijke structuren zaken in beweging te krijgen. Want waarom zouden we zelf niet een eerste stap zetten? Als iedereen op elkaar blijft wachten, gebeurt er sowieso niets. De `Veeremethode' die hieronder volgt is niet een vooraf bedacht recept, noch een revolutionaire ontdekking, maar een samenvatting van de praktische lessen die de groep zelf heeft getrokken. We geloven dat iedereen die wil werken aan verandering er wat aan heeft, maar beleidsmakers in ieder geval.

Verbind je aan de zaak

De eerste en belangrijkste voorwaarde voor beweging is commitment aan de zaak. Iemand moet zeggen: `Daar ben ik van' of `Daar mag je mij op aanspreken of afrekenen'. Dat kan een politicus zijn, maar ook een ambtenaar, ondernemer of professional. Commitment heeft een aanstekelijk effect op anderen. Bestuurders moeten dit soort mensen herkennen en ruimte en dekking geven, ook als de uitkomst ongewis is. Dat vereist lef en investeringen, maar de risico's en kosten zijn vaak lager dan doorgaan op de ingeslagen weg.

Werk van buiten naar binnen

Denk niet voor anderen, help anderen hun inzichten te formuleren. Burgers en uitvoerders hebben doorgaans een veel dieper begrip van problemen en mogelijke oplossingen dan beleidsmakers. Ze werken en denken alleen niet in termen van de institutionele kaders die hun situatie instandhouden of verzuimen op te lossen. Vertrek daarom vanuit de casus en trek de lijn terug naar Den Haag of Brussel. Die vertaalslag is erg moeilijk want hoe overstijg je de individuele situatie? maar ook erg noodzakelijk, want uiteindelijk is elk geval een individueel geval. Cijfers zijn abstract, een kwalitatieve analyse legt de werkelijke mechanismen bloot.

Gebruik het netwerk

De formele weg is vaak een omweg. Benader mensen die van belang kunnen zijn persoonlijk en spreek hen aan op hun professionele betrokkenheid, niet op hun toevallige functiebeschrijving. Organiseer geen vergaderingen, maar brainstorm-sessies. Creëer een veilige omgeving waarin mensen informeel van gedachten kunnen wisselen. Bier werkt soms beter dan koffie.

Sla de tussenlaag over

In grote organisaties ontstaat vanzelf ruis. Elk echelon en elke managementlaag hebben immers weer hun eigen perspectief en eigen belangen. Daardoor verliest de (politieke) top het contact met de uitvoering. Een incidenteel werkbezoek is te oppervlakkig en te geënsceneerd. Bestuurders moeten zich weer structureel en diepgaand met de praktijk verstaan.

Perfectionisme is fnuikend

Werk niet aan de best mogelijke oplossing. Begin waar je kunt, waar de energie is en waar de bovenstaande aanpak mogelijk lijkt. Zoals gezegd zijn problemen altijd weer complexer dan je denkt. Maar dat ontslaat je niet van de verplichting om ergens een begin te maken. Want oplossingen kunnen ook simpeler zijn en zich onverwachter aandienen dan je denkt. Kijk maar eens hoe anderen het doen en denk niet altijd dat je zelf het wiel moet uitvinden.

We hebben minder bereikt dan we hoopten, maar ook meer geleerd dan we verwachtten. Noch het formele openbaar bestuur, noch de informele netwerken zijn zelfstandig in staat complexe problemen op te lossen. Daarom is een wederzijds aanvullend effect hard nodig. Iedereen kan daar vanuit zijn eigen plek in de samenleving invulling aan geven.

Wij willen zelf geen instituut worden en heffen het Veereberaad nu op, maar de beweging gaat door. Alle vijftig deelnemers zullen ieder in hun eigen werk verder gaan met het werken aan verbetering. We nodigen eenieder uit om deel van de oplossing te blijven.

De auteurs, initiatiefnemers van het Veereberaad, schreven dit stuk op persoonlijke titel. Het zijn Jorrit de Jong (directeur Center for Government Studies, Universiteit Leiden), Olf Kinkhorst (directeur Bureau Keteninformatisering Werk en Inkomen), Lobke van der Meulen (bestuurskundig onderzoeker), Rob Oudkerk (huisarts en politicus), Mark Rutte (staatssecretaris van Onderwijs), Joeri van den Steenhoven (oprichter en secretaris stichting Nederland Kennisland), Paul Sturkenboom (directeur Sturkenboom Partners Interim management), Marike Simons (communicatieadviseur Boer & Croon), Ankie Verlaan (lid College van Bestuur Universiteit en Hogeschool van Amsterdam), Arre Zuurmond (bijzonder hoogleraar Bestuurskunde, Universiteit Leiden).