Gerrit kan gewoon het beste rekenen

Binnenkort is Gerrit Zalm 3.727 dagen minister van Financiën, een record. Als liberaal met een marxistisch verleden heeft hij de staatshuishouding ingrijpend verbouwd. `Bij het aantreden van het kabinet-Kok sloeg Zalm zijn meesterslag.'

Het is Gerrit Zalm aan te zien dat hij de langstzittende minister van Financiën is. De magere, springerige econoom die op 22 augustus 1994 toetrad tot het eerste paarse kabinet, is gezetter geworden. Nog altijd is hij kettingroker, diverse weddenschappen om te stoppen ten spijt, en whiskydrinker, en een man van onverwachte grappen. Maar hij is behoedzamer en die nerveuze trekken en aanstekelijke schaterlach, die zijn verdwenen.

Met een hiaat van tien maanden tijdens het onfortuinlijke eerste kabinet-Balkenende draait Gerrit Zalm ruim tien jaar aan de ventielen van de overheidsfinanciën. Op 10 oktober is hij 3.727 dagen bewindspersoon en daarmee de langstdienende minister van Financiën uit de Nederlandse parlementaire geschiedenis. Dan breekt hij het record van jhr. Dirk-Jan De Geer, voorman van de deftige Christelijk Historische Unie, een politieke partij uit de vorige eeuw. De Geer trad in 1921 aan als minister van Financiën, trad af in 1923 vanwege politieke ruzie over de Vlootwet en beheerde vanaf 1926 tot de Duitse inval in mei 1940 af en aan Financiën, soms in combinatie met de functie van premier. Zóver is Zalm nooit gekomen; in het huidige kabinet is hij vice-premier.

Gerrit Zalm is, in de woorden van zijn vaste opponent in de Tweede Kamer, financieel specialist Kees Vendrik van GroenLinks ,,vakmatig ontzettend goed''. ,,In politiek opzicht ben ik het hartgrondig met hem oneens, maar hij is de beste minister die in Den Haag rondloopt.'' Ferd Crone, financieel specialist van de PvdA, zegt: ,,Hij is verknocht aan het beleid en vindt het écht leuk.'' Nogmaals Vendrik: ,,Hij heeft alle politieke partijen waarmee hij regeert en heeft geregeerd (PvdA, CDA, D66 - red.), meegekregen in zijn liberale programma voor de publieke financiën. Dat is briljant. Tandje voor tandje heeft hij de collectieve sector kleiner gemaakt en de belastingen verlaagd.''

Toeval

Min of meer bij toeval belandde Gerrit Zalm (Enkhuizen, 1952) in de politiek. Na zijn studie economie aan de Vrije Universiteit en een carrière als ambtenaar bij de ministeries van Financiën en Economische Zaken was hij bij het Centraal Planbureau terechtgekomen, waar hij in 1989 directeur werd. In 1994, tijdens de onderhandelingen tussen Bolkestein, Kok en Van Mierlo over de totstandkoming van het paarse kabinet, onderhield Hans Hoogervorst, die toen medewerker van de VVD-fractie was, contact met de CPB-directeur over de doorrekeningen van het nieuwe regeerakkoord. Hoogervorst, zo onthult hij in het liber amicorum dat Gerrit Zalm deze zomer kreeg toen hij op de dag af tien jaar minister was, liet zich ontvallen dat hij behoorlijk argwanend was over de PvdA-inbreng en dat het voor de VVD een hele opluchting zou zijn als iemand van het kaliber-Zalm op de post van Financiën zou komen. Waarop de CPB-directeur, tot verrassing van Hoogervorst, antwoordde dat hij dolgraag minister wilde worden, maar dat niemand hem vroeg.

Hoogervorst ging met die boodschap terug naar Bolkestein en enkele dagen later stond Gerrit Zalm, zoon van een kolenboer, naast de koningin en naast Wim Kok, zoon van een timmerman, op het bordes van Paleis Noordeinde.

Vanaf de eerste dag ontpopte hij zich als een onconventioneel bewindspersoon. Een minister van Financiën die ter ontspanning computerspelletjes doet, kampioenschappen flipperen organiseert en een rol aanvaardt in een speelfilm van Theo van Gogh. Politieke vrienden en opponenten zijn het erover eens dat hij eerlijk is, Kamerleden in debatten serieus neemt en allergisch is voor doortrapte spelletjes. Tegen zijn ambtenaren zei hij eens, toen hij een lastige kwestie in de Kamer moest rechtzetten: ,,En als ik nu eens gewoon de waarheid vertel?''

In 1998 was Zalm er trots op dat hij bij de verkiezingen meer voorkeursstemmen had gekregen dan Ad Melkert, zijn grote rivaal in Paars I. Hij groeide uit tot de populairste politicus van paars II. En toen ging het mis. De paarse partijen kregen een pak slaag bij de verkiezingen van 2002; na het vertrek van Dijkstal werd Zalm politiek leider van de VVD en fractieleider in de Kamer. Het was een vreugdeloze periode waarin Zalm zichtbaar ongelukkig opereerde. En het werd nog erger bij de tragedie van het eerste kabinet-Balkenende waarin de LPF-bewindslieden elkaar de Trèveszaal uitvochten. Toen journalisten Zalm bij het verlaten van het Binnenhof vroegen of het kabinet gevallen was en Zalm bevestigde dat ,,de stekker eruit'' was getrokken, was hij de kwade genius.

Voor de LPF-achterban was het duidelijk: Zalm had het gedaan en hij werd het mikpunt van populistische hoon. Kortstondig minister Eduard Bomhoff dikte dat nog eens aan in een venijnige afrekening in boekvorm. Die beschuldiging van onbetrouwbaarheid heeft hij zich enorm aangetrokken, herinnert Kees van Dijkhuizen zich, thesaurier-generaal bij het ministerie van Financiën. Zalm, zegt Van Dijkhuizen, gaat er prat op een politicus te zijn die geen streken levert. Daar kan hij niet tegen, ook niet als andere bewindslieden het doen.

Staatsliberaal

De marges voor verandering zijn smal in Nederland, maar in tweeënhalve kabinetsperiode heeft Zalm ingrijpende verbouwingen aangebracht in de staatshuishouding. Dat is een uitvloeisel van zijn liberale agenda van meer markt – weg van de collectiviteiten van de sociaal-democraten en van het middenveld van de christendemocraten. Maar hij heeft het marxistische verleden uit zijn jonge jaren nooit helemaal losgelaten. ,,Zalm is een staatsliberaal'', meent PvdA-Kamerlid Crone. Toen Zalm tijdens Paars I een prijzenwet voor geneesmiddelen afkondigde, noemde hij zichzelf schertsend een `stalinist'.

Tijdens Zalm heeft Nederland periodes van uitbundige economische groei gekend; de euforie van het internet en de beurzengekte, maar ook de langste periode van economische stagnatie sinds de Tweede Wereldoorlog. Op de golven van de economische conjunctuur is onder zijn bewind het financieringstekort afgenomen, omgeslagen in een overschot, toegenomen tot boven de Europese limiet en vervolgens weer gedaald. De staatsschuld is drastisch verminderd. Het totale volume van de economie, het bruto binnenlands product (bbp), is gestegen van 302 miljard euro in 1995 tot naar verwachting 504 miljard euro volgend jaar.

Slalommen

Het eerste paarse kabinet (PvdA, VVD en D66, 1994-1998) was een trendbreuk. Onder Paars I gingen de collectieve uitgaven – het geheel van uitgaven die met belastingen en premies betaald worden – daadwerkelijk omlaag. Paars II (1998-2002) maakte een inhaalslag en ook onder Balkenende I en II stegen de collectieve uitgaven. Deze zijn in 2006 18 procent hoger dan in 1994. Maar de economie nam in dezelfde periode aanzienlijk meer toe: 31 procent. Relatief bleef de collectieve sector achter bij de groei van de economie. Nederland maakte kennis met meer markt en minder collectieve arrangementen.

En er was nog een trendbreuk. De kabinetten met Zalm als minister van Financiën hebben drastisch bezuinigd én lustig extra geld uitgegeven. Afhankelijk van de politieke en economische omstandigheden is Zalm nu eens de strenge saneerder, dan weer de soepele besteder. Hij slalomde mee in kabinetten van compleet andere signatuur – rebelse hervormers van Paars I, grijze regenten van Paars II, nazaten van Calvijn in Balkenende II. Met als resultaat dat tussen 1995 en 2006 in totaal bijna 37 miljard euro is bezuinigd en ruim 25 miljard euro extra is uitgegeven. De twee paarse kabinetten hebben per saldo evenveel bezuinigd (15 miljard) als extra uitgegeven (15 miljard), waarbij Paars I meer bezuinigde dan teruggaf en Paars II meer uitgaf dan bezuinigde. Onder Balkenende I en II vallen de bezuinigingen aanzienlijk hoger (17 miljard) uit dan de extra uitgaven (10 miljard). Over de hele periode van Zalms bewind tot en met de Miljoenennota 2006 brengt dit de netto-ombuigingen op 11,4 miljard euro, oftewel 2,3 procent van het bbp (2006). Een verbouwing in ruim tien jaar van ruim twee procent van de economie – dat is het Zalmeffect.

Bij het aantreden van het kabinet-Kok sloeg Zalm zijn meesterslag. Het regeerakkoord was een voortzetting van het oude begrotingsbeleid en het ontwerp van de miljoenennota, die enkele weken later ingediend moest worden, lag al klaar. Maar als CPB-directeur had Zalm een andere begrotingsaanpak bedacht en deze schreef hij in de miljoenennota die hij op prinsjesdag zou indienen. De kersverse kabinetsleden gingen akkoord met de tekst. Zonder dat ze de consequenties overzagen, verleenden ze hun steun aan de invoering van de Zalmnorm.

Het begrotingsbeleid dat Zalm introduceerde, is van een grote eenvoud. Hij stelde voor de drie zuilen van de collectieve sector – de rijksbegroting, de zorg en de sociale zekerheid – voortaan te scheiden en niet langer voor elkaars financiële problemen te laten opdraaien. Voor de rijksbegroting hanteerde hij de CPB-ramingen van een `behoedzaam scenario' voor de economische groei. Aanvankelijk was dat een gemiddelde groei van 2,5 procent per jaar, later verlaagd naar 2,25 procent. Hierop gebaseerd kwam er een `ijklijn' voor de uitgaven: de groei van de uitgaven werd voor de hele regeerperiode vastgelegd en er werd niet meer aan getornd als zich onverhoopt problemen met het overheidstekort zouden voordoen. Aan de inkomstenkant werden meevallers gebruikt om het financieringstekort te verminderen en tegenvallers getolereerd door het tekort te laten oplopen. Aldus maakte Zalm een einde aan de aanpak van zijn voorgangers, Ruding en Kok, die telkens weer moesten bezuinigen als er zich onverwachte tegenvallers voordeden. Zalm stelde voor om nog maar twee keer per jaar naar de stand van de begroting te kijken: met prinsjesdag en met de voorjaarsnota.

In feite wilde Zalm de schommelingen van de conjunctuur opvangen door de inkomsten als harmonica te gebruiken en de uitgaven te vrijwaren van conjuncturele aanpassingen. In een opgaande conjunctuur met meer inkomsten leidt dit tot een automatische daling van het financieringstekort, terwijl in een neergaande conjunctuur het tekort mag oplopen.

Met deze regels werd het financiële beleid van de overheid een stuk stabieler. ,,Zalms grootste verdienste is de rust die hij in het begrotingsbeleid heeft gebracht'', zegt Kamerlid Stef Blok (VVD).

Misrekening

De nieuwe aanpak werkte fantastisch. Tijdens Paars II trok de economie zo hard aan dat de inkomstenmeevallers binnenstroomden. In 2000 boekte Zalm het eerste begrotingsoverschot sinds minister Nelissen eind jaren zestig. Het was de triomf van zijn systeem. Maar nu er eindelijk een overschot was, nam uit de samenleving de druk om meer overheidsuitgaven toe. Op de huid gezeten door de SP hamerde de PvdA-fractieleider in de Tweede Kamer, Ad Melkert, op meer geld voor zorg, onderwijs en veiligheid. In plaats van onverstoorbaar vast te houden aan zijn regels, of zelfs af te treden, gaf Zalm toe. Inkomstenmeevallers gingen naar lastenverlichting en niet naar een nog hoger overschot. Dankzij de gedaalde rente kwam er ook steeds meer ruimte voor extra uitgaven. Het leverde Zalm het verwijt op, onder anderen van hoogleraar economie Van Wijnbergen, dat de minister de economie, die toch al op volle toeren draaide, nog verder aanwakkerde.

Kamerlid Vendrik (GroenLinks) is opmerkelijk mild over die periode: ,,Zalm heeft wel veel weggegeven tijdens Paars II, maar hij bleef binnen zijn uitgavenkader. In tegenstelling tot wat beweerd wordt, heeft hij de uitgaven niet uit de hand laten lopen. Hij heeft zijn eigen discipline niet losgelaten.''

Maar toen de economie na 2001 plotseling omsloeg, bleek Zalm een lelijke misrekening te hebben gemaakt. De incidentele meevallers verdampten en de extra uitgaven bleken gefinancierd met lucht. Het begrotingssaldo gierde in twee jaar van een overschot naar een tekort van meer dan drie procent, boven de toegestane norm van het Europese stabiliteitspact. De Zalmnorm bleek niet schokbestendig.

Achteraf was duidelijk dat er te weinig overschotten waren gekweekt in de vette jaren van Paars II. ,,Gerrit had gehoopt dat de mee- en tegenvallers van de belastingen door de conjunctuurcyclus heen konden ademen'', zegt Kees van Dijkhuizen, thesaurier-generaal op het ministerie van Financiën. Nu keerde Zalm terug als minister in Balkenende II en moest hij beginnen het tekort weg te werken waarvoor de kiem onder zijn bewind in Paars II was gelegd. ,,Daar was hij niet blij mee'', zegt Van Dijkhuizen.

Il duro

Het was niet alleen de schipbreuk van zijn eigen begrotingsnorm die Zalm tot ingrijpen aanspoorde. Nederland stevende af op een overschrijding van de grenswaarde van 3 procent voor het tekort zoals afgesproken in het Europese Stabiliteitspact. Zalms reputatie in Brussel stond op het spel.

In Europese discussies had Zalm altijd uitgesproken standpunten ingenomen. Samen met premier Kok – en met steun van de toenmalige Duitse regering-Kohl – verrichte hij in 1998 achter de schermen een financiële pendeldiplomatie om extra toezeggingen van Italië af te dwingen bij de totstandkoming van de Economische en Monetaire Unie en de overgang naar de euro. Het kwam Zalm in Italië op de geuzennaam il duro te staan. Ook anderhalf jaar geleden, bij de heftige discussies in de Ecofin, de raad van ministers van Financiën, over de weigering van Frankrijk en Duitsland om hun overheidstekorten in lijn te brengen met de Europese afspraken, speelde Zalm de rol van de strenge bovenmeester. Dat conflict werd uiteindelijk gesmoord in een wollig compromis. Zalm kon beweren dat hij voet bij stuk had gehouden, maar Frankrijk en Duitsland en later ook nog Portugal, Griekenland en Italië bleven onbekommerd de begrotingsregels schenden.

Op het ministerie van Financiën dragen zijn medewerkers Zalm op handen. Misschien, zegt een van hen, is het omdat hij zelf als aankomend ambtenaar op het departement is begonnen. Zalm weet wat het betekent voor jonge ambtenaren als ze voor overleg op de kamer `bij de minister' worden uitgenodigd. Hij overlegt met hen over dossiers die ze in behandeling hebben en laat niet alles langs de ambtelijke hiërarchie van directeuren, directeuren-generaal en secretarissen-generaal lopen. Daarmee kweekt hij loyaliteit en geeft hij vertrouwen. ,,Hij weet waar hij het over heeft en hij weet wat hij wil. Je weet wat je aan hem hebt'', zegt een medewerker. Besprekingen met andere ministers, zoals het wekelijkse overleg van de ministerraad, neemt Zalm vrijwel direct door met zijn staf. De stukken die hij 's avonds mee naar huis neemt, komen steevast de volgende ochtend terug met een reactie, kanttekening of paraaf. Bij andere ministers duurt dat dagen of weken en soms komen stukken nooit terug. In zijn weblog heeft Zalm beschreven waaruit de dagelijkse inhoud van zijn werktas bestaat: een onwaarschijnlijke hoeveelheid notities, dossiers, brieven en rapporten. 's Nachts neemt hij die door.

Tom Poes

,,Ik kan toch echt beter rekenen dan alle anderen'', heeft Zalm wel eens opgemerkt. ,,Hij heeft meer verstand van economie dan de rest van het kabinet bij elkaar'', zegt Kees Vendrik. Ad Melkert, als minister van Sociale Zaken in Paars I en en als PvdA-fractieleider in Paars II Zalms politieke tegenspeler (maar dankzij Zalm geholpen aan een prachtbaan als directeur van de Wereldbank in Washington), noemt hem in het liber amicorum `Gerrit de Grote'.

Voor Sweder van Wijnbergen, hoogleraar economie en een van de weinige economen die ongezouten kritiek levert op Zalm, is de `Tom Poes' van het Binnenhof een kortetermijnoplosser. Voor ieder probleem een list: slim en handig, maar niet duurzaam. Coen Teulings, eveneens hoogleraar economie, is een andere mening toegedaan. Hij wijst op de wet Werk en Inkomen, waarmee de uitvoering van de bijstand gedecentraliseerd is naar de gemeenten en die heeft geleid tot meer werk voor mensen in de bijstand. Zalm werkte al aan het idee voor die wet toen hij nog directeur bij het CPB was. ,,Na tien jaar heeft hij die wet ingevoerd gekregen. Dat is een briljante prestatie.''

De laatste paar jaar opereert Zalm steeds meer achter de schermen als klusjesman. In de herfst van 2004, toen de onderhandelingen van het kabinet met de vakbeweging over de herziening van de VUT en het prepensioen muurvast zaten, zorgde hij met een etentje met FNV-voorzitter Lodewijk de Waal voor een doorbraak. De contacten van Zalm met de vakbeweging – hij is lid van de FNV en het CNV – zijn niet alleen formeel, maar ook informeel. Deze zomer hielp Zalm de patstelling in de slepende onderhandelingen over de herziening van de WAO te doorbreken. Voor inkomensgevoelige kanten van het nieuwe zorgstelsel maakte hij extra geld op de begroting vrij.

In 2002 onderhandelde Zalm met Jan Peter Balkenende over een nieuw regeerakkoord. Voor Balkenende had hij als financieel woordvoerder van de CDA-fractie nooit veel waardering getoond; hij had hem een politicus van tegeltjeswijsheden genoemd. Zalm bracht Balkenende af van de overtuiging dat de staatsschuld in één generatie moest worden afgelost. Een jaar later trad Zalm toe tot het tweede kabinet-Balkenende.

De ironie van het langstdurende ministersschap is dat de liberale agenda waarmee Zalm in 1994 begon, op de terugtocht is. De omvang van de collectieve sector groeit weer, de lastendruk is de afgelopen twee jaar gestegen. Ironisch genoeg roepen nu vrijwel alle politieke partijen dat ze volgend jaar extra lastenverlichting willen ten behoeve van de koopkracht. Misschien is dat toch de onzichtbare hand van Gerrit Zalm.