De meeste gebreken ziet de luchtvaartinspectie niet

De concurrentie in de luchtvaart neemt toe. Daarmee groeien ook de twijfels over de veiligheid. Eerste deel van een serie over luchtvaarttoezicht en veiligheid.

De statistieken wijzen onverminderd uit dat vliegen een veilige manier van reizen is. Maar burgers zijn de afgelopen maanden diverse keren opgeschrikt door vliegrampen, zoals in Venezuela, Griekenland, Italië en Sumatra.

Ook andere incidenten hebben het wantrouwen in de luchtvaart aangewakkerd. De Inspectie Verkeer & Waterstaat (IVW) legde prijsvechter Onur Air aan de ketting, in Europa wordt gewerkt aan een zwarte lijst van maatschappijen die niet meer welkom zijn in het luchtruim. Is de burgerluchtvaart wel zo veilig? Hoe is het toezicht geregeld?

In Nederland heeft toezichthouder IVW een zware verantwoordelijkheid. Die moet controleren of de regels worden nageleefd en of er veilig wordt gevlogen. Zoals in veel sectoren is ook in de luchtvaart gekozen voor een hoge mate van zelfregulering als het gaat om veiligheid. Dat sluit aan bij het programma `Andere Overheid' van het kabinet, waarbij het idee is dat de kennis van bedrijven moet worden benut om problemen op te lossen. De IVW controleert voor het verlenen van een vergunning of bedrijven aan de gestelde eisen voldoen, maar stuurt verder `op afstand'.

Het toezicht op de luchtvaart is in Europa vrijwel overal op dezelfde manier ingericht, zegt voormalig inspecteur-generaal Verkeer & Waterstaat Ferdinand Mertens, nu hoogleraar Toezicht in Delft en lid van de Onderzoeksraad voor veiligheid. ,,De grondslagen liggen vast in de internationale regels voor de luchtvaart. De productieprocessen voor elk schroefboutje staan vanaf het eerste moment onder strakke regulering.'' Het toezicht op de luchtvaart beperkte zich tot voor kort tot het productieproces. Mertens: ,,Als je dat maar goed inricht, is ook het eindproduct goed, was het idee. Er werd nooit naar het product gekeken.''

De Duitse luchtvaartautoriteiten brachten daar in de jaren negentig verandering in na een ongeluk bij München. Zij gingen inspecties uitvoeren aan de vliegtuigen. ,,De risico's in de luchtvaart zitten niet in de productie van vliegtuigen, maar in het gebruik ervan'', zegt Mertens. ,,Er gaan altijd dingen kapot, en die moeten worden gerepareerd. Dat kost tijd en geld.''

En de ene maatschappij heeft daarin een betere staat van dienst dan de andere. De Duitse inspecties werden in Europa overgenomen. Ook voor de IVW zijn dergelijke onaangekondigde inspecties routine geworden. Ze vormden afgelopen zomer zelfs de basis voor de verbanning van Onur Air uit het luchtruim. Vorig jaar inspecteerde de IVW 182 buitenlandse toestellen en 51 binnenlandse. De Inspectie selecteert de maatschappijen vaak op basis van eerdere inspecties. De nadruk ligt op nieuwe maatschappijen, prijsvechters en vrachtvliegtuigen waarvan de eigenaren ogenschijnlijk minder streng omgaan met achterstallig onderhoud. In 2004 bleek dat vooral gebreken werden aangetroffen bij tal van maatschappijen uit Turkije, Amerika, Afrika en Centraal-Azië. De klachten waren divers: olie- en brandstoflekkages, ontbrekende brevetten, schade aan vleugels of verouderde navigatiekaarten.

Verreweg de meeste gebreken ziet de inspectie niet. Op een totaal van 220.000 vliegbewegingen (één start en één landing) in Nederland werd vorig jaar 0,1 procent van de vliegtuigen gecontroleerd. Veel meer lijkt ook niet mogelijk met 4,5 fte aan IVW-inspecteurs. Het niveau van deze inspecties wordt in het binnenkort te verschijnen Veiligheidsonderzoek Schiphol 2005 beschouwd als ,,te beperkt om enige invloed van betekenis te hebben op de verbetering van de algemene veiligheidsstandaards''. Bovendien kunnen deze inspecties ,,de luchtwaardigheid van een bepaald toestel niet garanderen''. Ten slotte blijkt dat veel maatschappijen waarbij belangrijke gebreken zijn ontdekt weliswaar een rapport van de IVW krijgen om verbeteringen aan te brengen, maar daarna niets meer van zich laten horen. Daardoor vragen de onderzoekers zich af of dit inspectieprogramma wel ,,effectief'' is.

Het probleem van ontoereikend toezicht is een bekend fenomeen in Nederland, zegt prof. Ben Ale, hoogleraar Veiligheid aan de TU Delft. ,,De IVW zou alle vliegtuigen regelmatig moeten inspecteren, maar er wordt al op bezuinigd, net als op de andere inspecties. De IVW heeft een paar man voor de inspectie van vliegtuigen, de VROM-inspectie heeft maar een paar mensen voor alle chemische bedrijven. In Nederland vinden wij toezicht niet zo belangrijk, we vertrouwen te veel op zelfregulering. Het effect van Enschede is alweer uitgewerkt.''

Juist in een tijd van economische druk is dat volgens Ale riskant. In de luchtvaart is de concurrentie moordend door de economische malaise, sars, de oorlog in Irak, stijgende olieprijzen en de komst van prijsvechters. ,,Het is een universele wet dat veiligheid het eerste slachtoffer is bij bezuinigingen. Men gaat steeds dichter tegen de veiligheidsmarges aanzitten. Vliegtuigen nemen minder kerosine mee, vliegen met twee man in plaats van met drie. Het mag wel, maar de veiligheidsreserve wordt steeds kleiner. In een tijd van economische druk moet je de inspecties juist opvoeren. In plaats daarvan bezuinigt de overheid ook.''

Uit de luchtvaartsector krijgt Ale steun voor zijn bewering. Uit het Veiligheidsonderzoek Schiphol 2005 blijkt dat de luchtvaartsector een negatief beeld heeft van de luchtvaartautoriteiten. Zo hebben de IVW en de verantwoordelijken op het ministerie volgens het rapport ,,een gebrek aan inhoudelijke kennis en expertise'', ligt er een ,,te sterke focus op de interne organisatie'' door ,,voortdurende reorganisaties''. Bovendien: ,,De visies, de strategie en het bijbehorende leiderschap worden gemist.''

De reorganisaties bij de autoriteiten vloeien voort uit de Bijlmerramp. In de nasleep werd vastgesteld dat bij de toenmalige Rijksluchtvaartdienst (RLD) politiek, beleid en toezicht door elkaar liepen. In die tijd konden RLD'ers goedkoop vliegen met de KLM, waarop zij ook toezicht hielden, zegt hoogleraar Mertens. ,,Dat is nu volstrekt ondenkbaar.'' De IVW werd bij de oprichting in 2001 losgemaakt van politiek en beleidsmakers in Den Haag om politisering van het toezicht te voorkomen. Want anders, zo zegt Mertens, zou de regering bijvoorbeeld de inspectie van Onur Air kunnen betrekken bij de discussie over de toetreding van Turkije tot de EU.

Maar ondanks alle aanpassingen werkt het toezicht `op afstand' volgens de partijen op Schiphol niet goed, zo blijkt uit het Veiligheidsonderzoek. Om als luchtvaartautoriteit voldoende zicht te houden op het werkelijke niveau van de veiligheid, kan volgens de sector niet worden volstaan met controles van de processen, maar ,,blijft ook controle van de veiligheid van het eindproduct [de vliegtuigen, red.] noodzakelijk''.

Maar volgens de sector staat de ,,inhoudelijke expertise'' onder ,,forse druk''. Dat heeft te maken met doorlopende reorganisaties, bezuinigingen en de beperkte capaciteit van de IVW, aldus het rapport. En dat terwijl de sector zich zorgen maakt over de veiligheid. ,,Als vangnet voor verslechtering van de veiligheid in een economisch spannende markt, is een overheid nodig die beschikt over een stevige, inhoudelijke kennis'', stelt het Veiligheidsonderzoek.

Uit het rapport blijkt dat dat niet in de hele luchtvaartsector het geval is. ,,De overheid lijkt te kiezen voor een vrij generieke toepassing van het beginsel van zelfregulering, terwijl er in de sector grote verschillen bestaan in de mate waarin de organisaties deze verantwoordelijkheid in kunnen vullen.'' Daarom wordt gewaarschuwd dat als de autoriteiten het toezicht te snel op afstand zetten, dat ,,risico's op veiligheidsgebied'' met zich mee kan brengen.