Terroristenlijst VN discutabel

De Europese Unie heeft de zwarte lijst van de Verenigde Naties tegen financiering van terrorisme maar gewoon te accepteren, aldus de Europese rechter. Maar de samenstelling van die lijst roept vragen op, zoals: hoe kom je er van af?

Het bevriezen door de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties van verdachte privé-tegoeden in het kader van de internationale terreurbestrijding heeft voorrang boven alle andere internationale verplichtingen. Met dit argument heeft het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Unie vorige week een klacht tegen de uitvoering van de VN-besluiten door de EU van twee in Zweden gevestigde particulieren en Al-Barakaat International Foundation afgewezen.

De Europese rechters zeggen dat het Europese recht, inclusief de Europese mensenrechten, geen mogelijkheid biedt om de uitvoering van de VN-besluiten te toetsen. Het is de eerste keer dat een EU-rechter zich uitspreekt over de internationale terreurbestrijding. Er is nog wel beroep mogelijk bij het Hof van Justitie in Luxemburg, de hoogste rechter van de EU.

Zo geheel met lege handen als hij het voorstelde stond het Gerecht nu ook weer niet. Het moest de uitvoering van de VN-besluiten wél toetsen aan ,,de hogere normen van algemeen volkenrecht'' – inclusief de universele mensenrechten. Het Gerecht maakt daar heel wat werk van, om ten slotte te concluderen dat het hoge volkenrecht geen gevaar loopt. Het gaat per slot van rekening slechts om het bevriezen van tegoeden en niet om het ontnemen daarvan.

Een door de VN aangestelde onafhankelijk expert op het gebied van mensenrechten en de bestrijding van terrorisme, de Amerikaanse hoogleraar Robert K. Goldman, zag het in februari minder florissant. Terwijl de zwarte lijst juist ,,een hoge mate van zorgvuldigheid'' vergt, ontberen de besluiten van de Veiligheidsraad volgens hem ,,precieze juridische maatstaven''. Laat staan waarborgen of beroepsmogelijkheden voor degenen die ten onrechte op de zwarte lijst zijn gezet.

Het knelpunt is dat de Veiligheidsraad te maken heeft met staten en dat de zwarte lijst betrekking heeft op particuliere burgers of organisaties. Dit betekent dat een burger alleen via een staat bezwaar kan maken tegen plaatsing op de lijst. En deze mogelijkheid kwam er pas na de zaak-Aden. Deze ging over een Zweed van Somalische afkomst, die iets te maken zou hebben met de stichting Al-Bakaraat, die wordt verdacht van het financieren van Al-Qaeda. Aden wist, met de nodige moeite, Zweden mee te krijgen met zijn klacht.

Deze bezwaarmogelijkheid is ,,zeer kwetsbaar'', noteert Bibi van Ginkel van de Utrechtse Universiteit die bezig is met een promotieonderzoek naar de rol van de VN in de bestrijding van terrorisme. De eerste horde is om de eigen staat bereid te vinden, na afweging van alle diplomatieke belangen, het individuele bezwaar bilateraal aan te kaarten bij het land dat de betrokkene op de zwarte lijst heeft gezet. Dat moet dan maar net opening van zaken willen geven. Uiteindelijk beslist het sanctiecomité dat de Veiligheidsraad heeft ingesteld. Dat gebeurt op basis van eenstemmigheid achter gesloten deuren.

Zo'n procedure is een recept voor politieke manoeuvres die niets te maken hoeven te hebben met de merites van de zaak. Het schrappen van een naam op de zwarte lijst kan worden geblokkeerd, omdat – zeg – China niet wil meewerken zolang de Veiligheidsraad weigert het embargo op Soedan op te heffen.

Een meer fundamentele vraag is volgens Van Ginkel wat de rechtsbasis van de zwarte lijst is. De Veiligheidsraad beroept zich op Hoofdstuk VII van het VN-Handvest. Dit verschaft buitengewone bevoegdheden tot handhaving van de vrede en veiligheid in de wereld.

Gaat dit echter zó ver, dat de Veiligheidsraad als een soort internationale wetgever van bovenaf kan optreden? De aangewezen weg voor internationale maatregelen die individuele burgers treffen is het opstellen van een verdrag, het resultaat van onderhandelingen tussen de diverse staten. De Veiligheidsraad heeft deze lastige bocht in de weg al eens afgesneden door het instellen van de tribunalen voor het voormalige Joegoslavië en Rwanda. Maar daar zijn de geleerden nog steeds verdeeld over.