Overheidssteun voor woningcorporaties te groot

Het kabinet moet de publieke taken van woningcorporaties duidelijker formuleren, maar `Brussel' moet zich niet bemoeien met de wijze waarop Nederland zijn volkshuisvesting inricht, vindt Hugo Priemus

Sybilla Dekker, minister van VROM, heeft in juli een brief ontvangen van Neelie Kroes, commissaris Mededingingsbeleid van de Europese Commissie. Wij kennen de inhoud van deze brief niet, maar alles wijst erop dat hierin de positie van Nederlandse woningcorporaties ten principale aan de orde wordt gesteld.

De eerste vraag die opkomt, luidt: waar bemoeit `Brussel' zich mee? De afspraak luidt immers dat volkshuisvesting een puur nationale verantwoordelijkheid is. Dit weerhoudt Brussel er kennelijk niet van om zich indringend met `onze' volkshuisvesting te bemoeien, via de band van het mededingingsbeleid en de vraag of staatssteun al of niet geoorloofd is.

In het Brusselse jargon maakt de Europese Commissie onderscheid in Diensten van Algemeen Belang (DAB), dat zijn publieke diensten, geleverd door (semi-) overheidsinstellingen, en Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB), dat zijn marktdiensten die door tal van partijen in concurrentie worden aangeboden. De vraag is nu waartoe de diensten moeten worden gerekend die Nederlandse woningcorporaties aanbieden.

In België behoort 7 procent van de woningvoorraad tot de sociale huursector, in Nederland 36 procent. Daarmee is ons land binnen de Europese Unie kampioen, een straatlengte vóór landen als Denemarken (27 procent), Zweden (24 procent), Polen (23 procent), het Verenigd Koninkrijk (21 procent), Frankrijk en Finland (elk 17 procent).

In de Nederlandse corporatiewoningen wonen niet alleen lageinkomensgroepen, maar ook huishoudens met middeninkomens en soms zelfs hoge inkomens. Daardoor betekent wonen in een sociale huurwoning in Nederland: geen stigma, en slechts een relatief geringe ruimtelijke segregatie. Ongeveer 15 procent van de huishoudens in Nederland ontvangt een huurtoeslag. Als we de corporatiesector alleen op lage-inkomensgroepen zouden richten, zou het marktaandeel krimpen van 36 procent naar circa 15 procent. Dan zou een gestigmatiseerde sector ontstaan, zoals in België en de VS, iets waarvoor achtereenvolgende parlementen in Nederland bewust niet hebben gekozen.

Sinds 1995 ontvangen woningcorporaties in Nederland nauwelijks nog subsidies. Zij hebben destijds de voor 50 jaar toegezegde objectsubsidies vooruit ontvangen van het rijk. Mede hierdoor zitten de woningcorporaties ruim in hun middelen. Op nationaal niveau overtreffen de corporatievermogens de actuele publieke taken met vele miljarden euro.

Voorts is in 1995 vastgelegd dat corporaties de opbrengsten incasseren van de verkoop van huurwoningen (die voor een relatief laag bedrag in de boeken staan). Als de corporaties een uitverkoop van huurwoningen zouden organiseren op een marktconforme manier, zou de spanning tussen financiële middelen en taken aanzienlijk oplopen: geen aantrekkelijke route.

Minister Dekker stelt zich op het standpunt dat woningcorporaties hybride organisaties zijn die publieke taken en marktactiviteiten combineren. Daarmee weet zij noch Brussel raad. Vandaar haar voornemen om woningcorporaties rigoureus te splitsen in een publieke rechtspersoon en een of meer commerciële rechtspersonen. De publieke rechtspersoon mag alleen Diensten van Algemeen Belang aanbieden: daarvoor gelden de Brusselse mededingingsregels niet. De commerciële rechtspersonen bieden Diensten van Algemeen Economisch Belang aan. Daarvoor moeten normale belastingen worden betaald (zoals vennootschapsbelasting) om een eerlijke concurrentie met andere marktpartijen mogelijk te maken. Deze concurrentie strekt zich uit over de hele Europese Unie en is dus landsgrensoverschrijdend.

Vanuit de basiskenmerken van de Nederlandse volkshuisvesting redenerend, moeten we constateren dat er nu met vuur wordt gespeeld. Het `Altmark-arrest' (juli 2003) maakt duidelijk wanneer er sprake is van ongeoorloofde staatssteun en aan welke eisen het verlenen van DAB moet voldoen. De te verrichten taken moeten duidelijk zijn afgebakend, de steun moet op een objectieve en transparante wijze zijn berekend en niet hoger zijn dan nodig is om de meerkosten te dekken. Hier komt het corporatiebestel in de gevarenzone. Sinds de vervroegde aflossingen van rijksleningen vóór 1995 en de `brutering' in 1995 is de publieke steun aan woningcorporaties niet transparant te noemen. De steun blijkt aanzienlijk hoger te zijn uitgepakt dan nodig is.

Hier wijst de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) de weg naar een oplossing. Dit jaar publiceerde de WRR het rapport `Vertrouwen in de buurt' waarin onder meer wordt voorgesteld om woningcorporaties in stedelijke vernieuwingswijken niet alleen verantwoordelijk te houden voor het stapelen van stenen, maar ook voor belangrijke aspecten van leefbaarheid en samenlevingsopbouw. Daarbij wordt vooral gedacht aan wijken waar de woningcorporaties de meerderheid van de woningen in bezit hebben en waar omvangrijke krachtsinspanningen nodig zijn om de sociale, economische en fysieke kwaliteit van de wijk op te vijzelen.

Van groot belang is de afspraak, vastgelegd in de Woningwet, dat woningcorporaties de overschotten in hun bedrijfsvoering niet uitkeren aan aandeelhouders (of aan te uitbundige bonussen voor corporatiedirecteuren), maar uitsluitend in het belang van de volkshuisvesting moeten aanwenden. Een zeer vroege vorm van `value capturing'.

Als de splitsing van corporaties in sociale en commerciële rechtspersonen te hardhandig zou worden vormgegeven, zouden de winsten uit commercieel vastgoedbeleid niet meer kunnen worden teruggeploegd naar de volkshuisvesting. Dat zou de armslag van de sociale huisvesters sterk inkrimpen en de druk op het VROM-budget sterk vergroten. De oplossing is dus gelegen in het handhaven van het hybride karakter van de (moeder)woningcorporaties, waarbinnen een scherper onderscheid wordt gemaakt in publiek voorgeschreven taken (DAB; niet belastingplichtig) en marktactiviteiten (DAEB; belastingplichtig), zonder de samenhang tussen deze beide sferen te ondermijnen.

Dit betekent voor het beleid het volgende:

Minister Dekker dient de brief van Neelie Kroes onverwijld te publiceren.

Het onderscheid in DAB (publieke taken) en DAEB (marktactiviteiten) wordt binnen de corporaties aangescherpt, zodat geen `kruissubsidiëring' van marktactiviteiten kan plaatsvinden of marktrisico's in de publieke sfeer kunnen opduiken.

Het kabinet formuleert de publieke taken van corporaties veel duidelijker dan thans het geval is en sluit daarbij aan op de recente voorstellen van de WRR.

Achtereenvolgende kabinetten voeren ten aanzien van de woningcorporaties een consistent beleid (ik geef toe: deze richtlijn is wellicht te revolutionair).

Opbrengsten uit commerciële activiteiten worden door de corporaties teruggeploegd ter financiering van taken op het terrein van de volkshuisvesting, inclusief de stads- en dorpsvernieuwing.

Woningcorporaties zijn niet alleen ondernemend, maar verantwoorden ook hun publieke taken (in overleg met de betrokken gemeenten geconcretiseerd) op een transparante wijze. Zij maken bovendien aan de buitenwereld duidelijk dat zij zich niet bezondigen aan `gold plating' (excessief hoge salarissen en secundaire arbeidsvoorwaarden).

`Brussel' bemoeit zich niet met de wijze waarop wij in Nederland onze volkshuisvesting willen inrichten.

Hugo Priemus is hoogleraar aan de faculteit techniek, bestuur en management van de Technische Universiteit Delft en wetenschappelijk directeur van het Habiforumprogramma `Vernieuwend Ruimtegebruik'.

    • Hugo Priemus