De rechter moet weten wat terrorisme is

De Raad voor de Rechtspraak is een van de jongste adviesraden voor kabinet en parlement. ,,Je mag van de wetgever een goede wetstekst verlangen.''

Minister Donner (Justitie, CDA) is een ambitieus minister, zegt PvdA-fractiespecialist Aleid Wolfsen. ,,Productie van wetgeving is bijna een persoonlijke ambitie van Donner. Maar die ambitie heeft wel een schaduwzijde. De voorbereidingstijd voor wetgeving is te kort. Wetgeving kwam vroeger in een rustiger tempo tot stand. De haast waarmee het nu gebeurt, leidt niet altijd tot goed doordachte wetsvoorstellen. Dat maakt die adviesraden, zoals de Raad voor de Rechtspraak, zo belangrijk.''

Fractiewoordvoerder Sybren van Haersma Buma van het CDA denkt daar anders over. Hij zegt ,,om te komen'' in de stapels adviezen die elk wetsvoorstel van Justitie met zich meebrengt. Behalve de Raad voor de Rechtspraak geven ook de Nederlandse Vereniging voor de Rechtspraak (de brancheorganisatie van officieren van justitie en rechters), het openbaar ministerie en de Nederlandse Orde van Advocaten adviezen.

,,En dan gebeurt het in de praktijk ook nog dat de Raad van Hoofdcommissarissen of de Raad van Korpsbeheerders over die teksten adviseren'', aldus Van Haersma Buma. ,,Dat levert een onoverzichtelijk pakket adviezen op. Het enige voordeel is de wetenschap dat er altijd wel een advies bij zit dat je voor je eigen politieke standpunt kunt gebruiken.''

Wolfsen beaamt dat het wel wat minder kan in het adviescircuit rond wetsvoorstellen. Maar uitgerekend de adviezen van de Raad voor de Rechtspraak zijn voor hem van eminent belang. ,,Vaak is de bedoeling van een bepaalde wet intellectueel wel te begrijpen. Maar niet voor degenenen die daar in de praktijk mee moeten omgaan, zoals rechters. De adviezen van de Raad voor de Rechtspraak geven aan wat de praktische consequenties van wetgeving is.''

,,Wij adviseren, gehoord de gerechten over wetsvoorstellen'', zegt voorzitter A. van Delden van de Raad. ,,Die adviezen zijn gericht op de uitvoerbaarheid van die wetgeving en de financiële consequenties ervan voor de gerechten.'' De benoeming van Van Delden was, in tegenstelling tot sommige andere adviesraden, geen politieke benoeming. Zijn persoonlijke politieke voorkeur is volgens hem dan ook niet relevant. ,,Dat hoort niet bij dergelijke functies. Ik heb me laten vertellen dat bij een eerdere benoemiing, toen ik voorgedragen werd als president van de rechtbank in Den Haag, toenmalig minister van Justitie Hirsch Ballin zijn collega-ministers liet weten, geen enkel idee te hebben van mijn politieke voorkeur.''

De adviezen van de Raad worden volgens Van Delden serieus genomen door de politiek, maar niet altijd overgenomen. ,,Ik herinner mij een wetsvoorstel van minister De Geus (Sociale Zaken, CDA) over wijziging van de ontslagwetgeving. Die wijziging zou tot een forse extra werkdruk bij de gerechten hebben geleid. De kosten ervan hadden wij doorgerekend. Dat doen wij met de mededeling dat, als er voor die kosten niet extra geld gereserveerd zou worden, er elders binnen de rechterlijke macht werk blijft liggen. Het resultaat was dat die wet uiteindelijk niet naar de Tweede Kamer is verstuurd.''

Recent adviseerde de Raad over het omstreden wetsvoorstel van minister Verdonk (Vreemdelingenzaken en Integratie, VVD) over inburgering. De Raad van State én de Europese Commissie oordeelden inhoudelijk kritisch over haar plannen. Inhoudelijk had de Raad geen commentaar op het voorstel. Maar ze rekende wel door wat de financiële consequenties zijn voor de in het wetsvoorstel opgenomen mogelijkheden voor beroepsprocedures. De kosten daarvan worden geschat op 4,1 miljoen euro. Het advies aan minister Verdonk ging dan ook vergezeld van een claim ter hoogte van datzelfde bedrag. Het is nog onbekend of die claim ook gehonoreerd wordt. ,,Maar we hebben dan wel duidelijk gemaakt dat er elders zaken blijven liggen.''

De toetsing op uitvoerbaarheid is belangrijk voor rechters die met nieuwe wetgeving te maken krijgen, aldus Van Delden. ,,Je mag van de wetgever verlangen dat er uiteindelijk een goede wetstekst ligt. Rechters willen in hun werk een zekere ruimte hebben, maar ze willen ook het pad zien waar wetgeving in de praktijk toe moet leiden. Wij beperken ons in onze advisering tot de uitvoerbaarheid. We zijn ons ervan bewust dat sommige wetsteksten politiek gevoelig liggen. Daar stellen we ons heel terughoudend in op.''

Vorig jaar adviseerde de raad over 45 wetsvoorstellen, voor dit jaar staat de teller op 19. Meest in het oog springend advies is er een van minister Remkes (Binnenlandse Zaken, VVD). Dat wetsvoorstel moet het mogelijk maken om potentiële terroristen een straat- of locatieverbod en een meldingsplicht op het politiebureau op te leggen, ook als er tegen de persoon geen concrete vermoedens of verdenkingen zijn.

Het wetsvoorstel voorziet in beroepsmogelijkheden voor degenen die een dergelijke maatregel krijgen opgelegd. Maar volgens de Raad ontbreekt in de wet een definitie van wat `terroristische activiteiten' zijn, terwijl dat straks in procedures wel de rechterlijke toetsing moet zijn. Bovendien voorziet het wetsvoorstel van Remkes ook niet in een verplichting aan de veiligheidsdienst AIVD, meestal de bron voor dergelijke maatregelen, om in een procedure informatie te verstrekken, ook niet als de rechter daar uitdrukkelijk om verzoekt.

Financiële consequenties voor de gerechten zal dit wetsvoorstel nauwelijks hebben, zo heeft Justitie de Raad inmiddels verzekerd. Want de maatregel zal in de praktijk hooguit enkele keren per jaar worden opgelegd, is de verwachting. Maar dan nog, zo luidt het eindoordeel van de Raad, zal de rechter door een gebrek aan informatie nauwelijks in staat zijn om een verantwoord oordeel te vellen over de rechtmatigheid van dergelijke bestuurlijke besluiten, met alle consequenties van gerechtelijke dwalingen van dien.

Advisering over terrorismewetgeving kreeg een uitvoerige procedure binnen de Raad, gevoelig als die voorstellen binnen de rechterlijke macht liggen. ,,Daar hebben we intern een apart debat over gevoerd. Daar waren rechters op veel grotere schaal bij betrokken dan bij reguliere adviezen. In dat debat zijn alle gevolgen van die wetgeving geïnventariseerd voordat we tot ons uiteindelijke advies kwamen.''

Voor dergelijk intern beraad is overigens niet altijd de tijd. Want de wettelijk vastgestelde termijn van 8 weken staat steeds vaker onder druk. In de praktijk vergt de interdepartementale besluitvorming over wetsvoorstellen steeds meer tijd, wat ten koste gaat van de daaropvolgende adviestermijnen. Conceptwetsvoorstellen worden na ambtelijke voorbereiding uitvoerig besproken in ambtelijke voorportalen en onderraden van de ministerraad voordat ze daar plenair aan de orde komen. ,,Dat traject naar de ministerraad is heilig, maar er bestaat het gevaar dat er door tijdsdruk beknibbeld wordt op het adviestraject'', aldus Van Delden.

Voor Wolfsen is die tijdsdruk juist aanleiding om de adviezen van de Raad voor de Rechtspraak extra serieus te nemen. ,,Neem de wetgeving voor meldingsplicht voor potentiële terroristen. Je kunt politiek wel van alles eisen of voorstellen. Maar je kunt je ook afvragen of een wetsvoorstel in de praktijk toegevoegde waarde heeft. Minister Donner is een klassiek jurist die vindt dat er steeds meer wetgeving noodzakelijk is. Maar de adviezen van de Raad zetten juist vraagtekens bij de vraag of dat in de praktijk en maatschappelijk wel nodig is.''

Dit is het zesde deel van een serie over adviesraden van de regering. De vorige afleveringen zijn na te lezen op www.nrc.nl.