Ware omvang corruptie blijft onbekend

Ook nieuw onderzoek beantwoordt niet de vraag of het aantal officiële meldingen van corruptie het `topje van de ijsberg' is.

Vraag topfunctionarissen van departementen, provincies, de rechterlijke macht of zelfstandige bestuursorganen hoe het gesteld is met corruptie in eigen huis. Het meest gehoorde antwoord luidt dat corruptie sterk is teruggedrongen. Vraag vervolgens hoe het staat met corruptie in het openbaar bestuur, en het meest gegeven antwoord luidt dat die elders, vooral bij de buren, is toegenomen.

In een onderzoek naar de aard en omvang van corruptie in het Nederlandse openbaar bestuur kregen topfunctionarissen uit het openbaar bestuur eind vorig jaar zulke vragen voorgelegd. Het gaat onder meer om secretarissen-generaal van de departementen, griffiers van provincies, de voorzitters van de Hoge Raad, gerechtshoven en rechtbanken en het college van procureurs-generaal; de hoofdofficieren van het functioneel en landelijk parket en het management van zelfstandige bestuursorganen (zbo's). Respondenten die in overgrote meerderheid (92 procent) aangaven dat ze op de hoogte waren van alle corruptieonderzoeken binnen hun organisatie.

Een meerderheid van de ondervraagden (61,2 procent) zegt dat corruptiebestrijding en bescherming van de integriteit in het openbaar bestuur te weinig aandacht krijgt. Tegelijkertijd zegt 56,4 procent dat eigen medewerkers inmiddels juist meer ruimte hebben gekregen om gevallen van corruptie te melden. Opnieuw de veronderstelling dat het in eigen huis wel op orde is, maar elders in overheidsland niet.

Opmerkelijk is ook dat de ondervraagden schatten dat van alle politici in Nederland één op de twintig (5,2 procent) corrupt is. Ook 3,2 procent van de ambtenaren zou corrupt zijn. Hierbij gaat het om subjectieve en intuïtieve schattingen, zo wordt benadrukt.

De rondvraag onder topfunctionarissen maakte deel uit van een onderzoek van de bestuurskundigen Leo Huberts en Hans Nelen van de Vrije Universiteit in Amsterdam. Zij kregen van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Justitie opdracht om de aard en omvang van corruptie bij de overheid in kaart te brengen. Het eindrapport circuleert inmiddels op het departement van Justitie en wordt binnenkort gepubliceerd.

Directe aanleiding voor het onderzoek was de parlementaire enquêtecommissie Bouwnijverheid in 2003. In de reactie van het kabinet op de bevindingen van de enquêtecommissie werd corruptie bij de overheid nog als `uitzonderlijk' beschouwd. Maar bij de parlementaire behandeling van het commissierapport gaf minister Donner (Justitie) aan dat de kennis om die stelling te onderbouwen, ontbreekt.

In het rapport wordt becijferd dat jaarlijks in het openbaar bestuur zo'n 130 interne corruptieonderzoeken plaatsvinden. Daarvan worden er slechts 50 overgedragen aan politie of justitie. Afgezet tegen het totaal aantal medewerkers bij de overheid levert dat 0,8 corruptieonderzoeken per duizend medewerkers op.

Dat is een lage score, maar de onderzoekers wijzen erop dat er geen enkele reden is om genoegzaam achterover te leunen. Overheidsinstanties bij landbouw, milieu, sociale zekerheid of volkshuisvesting maakten nauwelijks melding van eigen corruptie- en fraudeonderzoeken, terwijl het hoogst onwaarschijnlijk is dat dergelijke praktijken zich daar niet voordoen. Die instanties besteden onvoldoende aandacht aan intern anti-corruptiebeleid, zo wordt geconcludeerd.

In dat verband wordt verwezen naar de verdeling van de in het totaal 155 corruptieonderzoeken in de periode 1999 tot 2003 bij de departementen. Tachtig daarvan waren voor rekening van het ministerie van Defensie. Een vergelijkbaar onderzoek onder gemeenten (ook van de VU) leverde enkele jaren geleden eenzelfde beeld op voor Amsterdam. Daar vonden veel meer corruptie- en fraudeonderzoeken plaats vonden dan in vergelijkbare gemeenten. De gemeente Amsterdam bleek alerter dan andere gemeenten, was de conclusie. Diezelfde alertheid kan volgens de onderzoekers ook aan het ministerie van Defensie worden toegeschreven.

Onderzoek naar de aard en omvang van corruptie in bestuurlijk Nederland wordt bemoeilijkt omdat corruptieonderzoeken, of meldingen ervan, zelden goed worden geregistreerd, en dan ook nog met verschillende definities. In het VU-onderzoek is uitgegaan van de klassieke definitie van corruptie: `het verschaffen, vragen, of verkrijgen van private gunsten of beloften met het oog op wat zo iemand in functie deed, doet, of zal doen'.

Of dat recht doet aan de praktijk van malversaties bij de overheid is de vraag. Tegen corruptie die aan die strakke definitie voldoet, wordt anders en serieuzer opgetreden dan bij de randverschijnselen ervan, zoals vriendjespolitiek, belangenverstrengeling of collusie, luidt een van de conclusies.

Toch gaan corruptie en andere strafrechtelijke delicten, zoals manipulatie, diefstal of valsheid in geschrifte, vaak hand in hand, blijkt uit de vraaggesprekken en onderzoek naar strafdossiers inzake corruptiepraktijken. Corruptie, aldus het onderzoek, is een glijdend pad, het begint vaak met kleine malversaties. De onderzoekers spreken over een slippery slope, het hellend vlak van minder ernstige integriteitsschendingen die vooraf gaan aan feitelijke corruptiepraktijken.

Het profiel van de ambtenaar die zich tot dergelijke praktijken laat verleiden, is ook niet die van de grijze muis, zo blijkt uit de onderzochte dossiers. Het gaat vaak juist om solistisch optredende functionarissen die intern juist te boek staan als slimme, kleurrijke ritselaars die van het management hun gang mogen gaan. Juist omdat ze de reputatie hebben dat ze zaken met harde hand voor elkaar kunnen krijgen. Het beeld dat corrupte ambtenaren zich onderaan de hiërarchie op uitvoerend niveau bevinden klopt ook niet. In eenderde van de corruptieonderzoeken gaat het om leidinggevenden.

Rest de vraag of de onderzoekers erin geslaagd zijn om `de aard en omvang van corruptie in het Nederlandse openbaar bestuur' vast te stellen. Ze geven zelf aan dat die missie niet gehaald is, omdat de onderzoekstechnieken en analyses van de strafdossiers tekort schieten. De vraag of het aantal officiële meldingen van corruptie het `topje van de ijsberg' is, wordt ook in dit onderzoek niet beantwoord.

Mogelijk dat andere onderzoeksmethoden, zoals anonieme enquêtes, wel antwoord geven op die vraag, zo schrijven de onderzoekers. Daarbij zouden dan niet alleen overheidsfunctionarissen, maar ook het bedrijfsleven betrokken moeten worden.

In ieder geval zou de overheid de eigen registratie van corruptiemeldingen op orde moeten hebben, aldus de onderzoekers. Dat is nu maar bij een beperkt aantal instanties het geval. Elders bij de overheid is het gissen wat er gebeurt met normafwijkend gedrag, zoals corruptie en fraude, van eigen personeel.

    • Jos Verlaan
    • Joep Dohmen