Voor Europa, tegen de `Grondwet'

Het referendum van woensdag biedt een unieke kans om Brussel te manen zich minder te bemoeien met ons leven. De EU strekt haar lange vingers uit naar alles en iedereen – maar daar waar bovennationale coördinatie dringend gewenst is, faalt ze juist. Overbodige regelgeving is slecht voor de economie.

De steeds nauwere samenwerking tussen een groeiend aantal Europese landen heeft in de afgelopen decennia veel aan onze sterk toegenomen welvaart bijgedragen en de vrede bewaard. Ook tegenstanders van het grondwettelijk Verdrag zullen deze grote verworvenheden beamen. Maar het Europese project is doorgeschoten. De bemoeienis van Brussel gaat te ver. De Europese `Grondwet' dreigt die bemoeizucht te bezegelen. Het raadgevend referendum van komende woensdag biedt een unieke kans om de verantwoordelijke beleidsmakers een onmiskenbaar signaal te geven: tot hier, niet verder, zet een stap terug.

Anders dan hier en daar valt te beluisteren, heeft het Verdrag wel degelijk gevolgen voor het functioneren van de Nederlandse economie. Het Verdrag legitimeert dat burgers en bedrijven in de toekomst te maken krijgen met nog meer overbodige regels uit Brussel.

Krijgt het Verdrag in Nederland en wellicht andere landen (morgen in Frankrijk, het komend jaar in het Verenigd Koninkrijk) onvoldoende steun, dan draait de Europese Unie gewoon door, in de toekomst hopelijk beter. Voorstanders verdedigen de Grondwet via bangmakerij: als Nederland tegenstemt dreigt oorlog, missen we de aansluiting bij de andere lidstaten en gaat zelfs het licht uit. Dat is allemaal flauwekul. De bestaande verdragen die de Europese Unie schragen blijven gewoon bestaan. Wel prikkelt een tegenstem hopelijk de politieke en ambtelijke elite in Europese hoofdsteden tot grotere terughoudendheid bij de voorgenomen verdere uitbreiding van de Unie en bij de bemoeienis met het dagelijks leven van de 450 miljoen Europese burgers.

Bijna vijftig jaar geleden richtten zes landen, waaronder Nederland, de Europese Economische Gemeenschap op. Doel van de EEG was een gemeenschappelijke markt tot stand te brengen, met volledige vrijmaking van de handel tussen de lidstaten en op den duur vrij verkeer van kapitaal en personen. De voortgang van de Europese integratie werd lang geremd door fundamentele politieke meningsverschillen over de gewenste vorm van samenwerking tussen de lidstaten. Heet hangijzer vormde met name de inperking van de beleidsvrijheid (soevereiniteit) van deelnemende landen. Sommigen gaven en geven de voorkeur aan een statenbond, waarbij soevereine staten vrijwillig samenwerken. Anderen wilden en willen toewerken naar een supranationale bestuurslaag, die lidstaten kan verplichten tot medewerking (federatie). Met de ondertekening van het Verdrag van Maastricht in 1992 kreeg Europa behalve een economische ook een politieke dimensie. De lidstaten verplichtten zich tot samenwerking op zulke uiteenlopende terreinen als het buitenlands en justitiebeleid en gingen streven naar invoering van een gemeenschappelijke munt, de euro.

Op papier zijn de toenemende bevoegdheden tussen de Europese Unie en de lidstaten verdeeld met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel. Dit beginsel houdt in dat de Unie alleen dingen mag regelen die lidstaten op eigen houtje niet goed voor elkaar krijgen, zoals de buitenlandse handel en grensoverschrijdende milieuvervuiling. Ook is een bovennationale instantie nodig die ervoor waakt dat lidstaten hun eigen industrie niet beschermen en zo concurrentie en de werking van de interne markt verstoren. Veel andere zaken kunnen aan de lidstaten worden overgelaten: de inrichting van het onderwijs, de vormgeving van het stelsel van sociale zekerheid, de voedselkwaliteit en zo meer. Regels uit Brussel nekken op dit moment bijvoorbeeld de makers van sommige speciaalbieren en streekkazen. Door overbodige bovennationale regels af te schaffen komen plaatselijke, regionale en nationale voorkeuren het beste tot hun recht.

In de praktijk wordt het subsidiariteitsbeginsel zwaar geschonden. Heer Albedil in Brussel bemoeit zich met van alles en nog wat. Tegelijkertijd faalt de Europese Unie helaas op punten waar bovennationale coördinatie dringend gewenst is. Zo zijn de lidstaten verwikkeld in heilloze belastingconcurrentie, waarbij ze de tarieven van hun winstbelasting beurtelings verder verlagen in een poging internationaal mobiel kapitaal aan te trekken. Pogingen om een minimumtarief af te spreken ketsen echter af op het veto van landen met de laagste tarieven. Het gevolg is dat de belastingdruk verschuift naar de weinig mobiele productiefactor arbeid en dat belastingen op de gezinsconsumptie omhoog moeten. Zo heeft de Portugese regering deze week besloten het veel te grote tekort van de overheid onder andere weg te werken door de omzetbelasting (BTW) met twee punten te verhogen. De winstbelasting blijft buiten schot.

Verder maakt de Unie zich schuldig aan een landbouwbeleid dat consumenten en belastingbetalers jaarlijks bijna 100 miljard euro kost en de Derde Wereld veel meer schade berokkent dan arme landen uit Europa aan ontwikkelingshulp ontvangen. President Chirac prijst het grondwettelijk Verdrag bij zijn landgenoten aan, omdat het landbouwbeleid de Franse boeren jaarlijks 10 miljard euro oplevert. Volgens dezelfde redenering zou Nederland massaal tegen het Verdrag moeten stemmen, omdat het de grootste nettobetaler aan de Unie is: we dragen jaarlijks 180 euro per inwoner aan Brussel af.

Al met al gaat de Europese Unie steeds meer op een federatie met supranationale trekken lijken, waardoor de vrijheid van producenten en consumenten wordt beknot. De Europese Commissie – die voorstellen initieert en het beleid uitvoert – kan lidstaten op een groot aantal terreinen dwingend regels opleggen. Zo moest Nederland al halverwege de jaren tachtig het recht op sociale uitkeringen ingrijpend aanpassen om ons stelsel van sociale zekerheid `Europaproof' te maken. Vrouwen hebben sindsdien een zelfstandig recht op bijstand en AOW. Nog heel recentelijk hing het lot van de nieuwe ziektekostenverzekering (die in 2006 van kracht wordt) aan een zijden draadje, omdat onzeker was of zij wel voldeed aan richtlijnen van Brussel. Eurocraten reguleren ondertussen in verregaande mate ons dagelijks leven. Legendarisch zijn inmiddels de toegestane vorm van bananen (handelspolitiek), de verboden ladder van de glazenwasser (sociale bescherming) en de aanval op ambachtelijke producten zoals kaas en bier (voedselkwaliteit). Maar de bemoeienis van de Unie gaat veel verder. Afspraken tussen gemeenten en woningcorporaties om meer huizen te bouwen zijn verdacht, historische zeilschepen moeten worden verbouwd om invaliden toegang te geven, en Brussel bemoeit zich met de kwaliteit van het zwemwater en de buitenlucht.

Zulke voorbeelden illustreren dat de Europese Unie haar lange vingers tegenwoordig naar alles en iedereen uitstrekt. Het grondwettelijk Verdrag verankert die bemoeizucht. Het vestigt geen superstaat, nee, die bestaat allang. Het gebruik van het woord Grondwet in het allereerste artikel duidt op ambitie van de opstellers van het Verdrag om te komen tot een superstaat, met de goedkope symboliek van een eigen vlag en hymne (artikel I-8). Het Verdrag verklaart op sommige gebieden de Unie exclusief bevoegd, zoals bij het vaststellen van mededingingsregels die voor de werking van de interne markt nodig zijn (artikel I-13). Daarnaast deelt de Unie een groot aantal bevoegdheden met de lidstaten, zoals bij sociaal beleid, vervoer, energie en milieu (artikel I-14) en is de Unie bevoegd (artikel I-17) ondersteunend, coördinerend en aanvullend op te treden op nog een groot aantal andere terreinen – bijvoorbeeld industrie, cultuur en onderwijs. Voor het overgrote deel zijn deze bevoegdheden al geregeld in bestaande verdragen die opgaan in het gestroomlijnde grondwettelijk Verdrag. Wél nieuw is dat kiesgerechtigden in Nederland zich de komende week voor het eerst rechtstreeks over de reikwijdte van de Europese samenwerking kunnen uitspreken.

Het subsidiariteitsbeginsel wordt niet alleen uitgehold door de eurocraten in Brussel – dit overigens met instemming van een meerderheid of van alle lidstaten – maar ook door de zeer ruime uitleg die het Europese Hof geeft aan de verdragsbepalingen over het vrij verkeer van personen, goederen en kapitaal binnen de Unie. Simpel voorbeeld: een recente uitspraak stelt het Nederlandse stelsel van studiefinanciering open voor buitenlandse studenten. Voorstanders van het Verdrag stellen met droge ogen dat Nederland op onderwijsgebied soeverein blijft. Niet dus. Het grondwettelijk Verdrag breidt de bevoegdheden van het Hof nog sterk uit.

Het raadgevend referendum gaat niet alleen over het Verdrag, maar ook over de ambities die het belichaamt. Dus gaat het referendum – anders dan het kabinet volhoudt – wel degelijk ook over de euro en de toetreding van Turkije. Handelaren op de aandelenbeurs in Ankara hebben dat drommels goed begrepen. Deze week daalden de koersen daar met meer dan 5 procent uit beduchtheid dat snelle toetreding tot de Unie na een zege van de nee-stemmers in Frankrijk en Nederland een wijkend perspectief wordt. Komt het Verdrag niet tot stand, dan bestaat een gerede kans dat de euro ten opzichte van de dollar en de yen de komende tijd wat verzwakt. Dat zou niet erg zijn, want een goedkopere euro versterkt de concurrentiepositie van de Europese exporteurs en levert dus extra groei en banen op.

Duidelijk is dat het Verdrag het accent verder verschuift in de richting van een federatief samenwerkingsverband van de lidstaten. De achtergrond is begrijpelijk. Na de uitbreiding van 15 tot 25 lidstaten in het afgelopen jaar valt de Unie lastiger te besturen. Diverse landen zitten nog in de wachtkamer, waaronder Roemenië en Turkije. Het Verdrag geeft nieuwe spelregels waardoor de zich uitbreidende Europese Unie doelgerichter kan functioneren. Vanaf 2014 zijn er maximaal achttien eurocommissarissen. Bij de verdragsonderhandelingen beet Nederland – dat permanent een eigen commissaris wenste – in het stof. De Europese Raad van staats- en regeringsleiders krijgt een vaste voorzitter voor maximaal vijf jaar. Nederland heeft tevergeefs geprobeerd de komst van deze europresident tegen te houden.

De beoogde stroomlijning van de besluitvorming spreekt technocraten aan, maar zij gaat gepaard met verdere federalisering van Europa. Straks worden veel vaker bij gekwalificeerde meerderheid besluiten genomen, onder andere op politie- en justitiegebied. Anders gezegd, op een groot aantal beleidsterreinen verliezen de lidstaten hun vetorecht. Ons stemgewicht in de Europese Raad van ministers loopt volgens het Verdrag terug van 4 naar 3,5 procent. Dat is niet onredelijk, want met name Duitsland heeft te weinig invloed in verhouding tot zijn veel grotere bevolkingsomvang. Maar van ons stemgewicht blijft vrijwel niets over wanneer ook Turkije en Oekraïne in de toekomst tot de Unie zouden toetreden.

De afbrokkelende invloed van ons land in een steeds machtiger Unie toont zich ook in de uitgedunde vertegenwoordiging in het Europees Parlement. Het Verdrag bepaalt dat het parlement maximaal 750 leden telt (artikel I-20). Nu bezetten vertegenwoordigers uit Nederland nog 27 van de 732 zetels. Bij elke verdere uitbreiding van de Unie stelt dit smaldeel minder voor. Voorstanders stellen dat het Verdrag de democratie versterkt. Inderdaad krijgt het europarlement meer te zeggen, bijvoorbeeld over de landbouwuitgaven die nu 40 procent van de begroting opslokken. Maar het parlement heeft niet het laatste woord. Het dient op alle beleidsterreinen overeenstemming te bereiken met de Raad van ministers, die de belangen van de lidstaten vertegenwoordigt. Boeren hoeven zich nog weinig zorgen te maken. Het schadelijke landbouwbeleid staat door de verdragsbepalingen niet op de tocht.

Overigens bestaat er geen enkele reden het Europees Parlement op te hemelen. Het pendelt heen en weer tussen Brussel en Straatsburg. Meerkosten door deze ondoelmatigheid: 200 miljoen euro per jaar. De grote invloed van lobbyisten blijft ongeregistreerd. Veel europarlementariërs sjoemelen met hun reiskosten en hun pensioenopbouw op een manier die leden van onze Staten-Generaal de politieke kop zou kosten.

De lidstaten van de Unie zijn ten diepste verdeeld. De verschillen van inzicht gaan over de aard van de onderlinge samenwerking (statenbond of federatie), de gewenste economische orde (neoliberaal vrijemarktdenken versus socialemarkteconomie) en het buitenlandse beleid (atlantici tegenover voorstanders van Europees soloïsme). De verdragstekst laat het karakter van de Europese samenwerking wijselijk in het midden, al wordt het federatieve karakter van de Unie stilzwijgend verder opgetuigd.

Het Verdrag pleistert de diepe scheuren in de muren van het huis van Europa dicht met verbale kalk. Het gevolg is dat iedereen in de verdragstekst wat van zijn gading vindt. Landen werden het uiteindelijk eens over 448 grotendeels onleesbare artikelen, 36 protocollen, 2 bijlagen en 48 verklaringen. Het Verdrag is daarmee voor veel interpretaties vatbaar. Dat doet ernstig afbreuk aan de rechtszekerheid die een goede grondwet behoort te scheppen.

Maar misschien moeten we aan de door compromissen getekende verdragstekst niet te zwaar tillen. De praktijk heeft immers al geleerd dat het papier van Europese verdragen geduldig is. Artikel III-184 van het grondwettelijk Verdrag geeft een regeling ter vermijding van buitensporige overheidstekorten, die is geënt op de bepalingen uit het Stabiliteits- en Groeipact. Gebleken is dat deze regels weliswaar gelden voor de kleintjes (Griekenland. Portugal) maar niet voor de groten (Duitsland, Frankrijk). Ook de `Grondwet' – als deze door alle 25 lidstaten zou worden aanvaard – zal in de toekomst straffeloos worden geschonden.

Ik ben een groot voorstander van nauwe Europese samenwerking, waar zij nuttig en nodig is. Daarom zal ik bij het raadgevend referendum tegen ratificering van het grondwettelijk Verdrag stemmen. Het Verdrag bekrachtigt een situatie waarin het subsidiariteitsbeginsel massaal wordt geschonden. De Unie hoort zich niet te bemoeien met onderwijs en onderzoek, cultuur, toerisme en nog talrijke andere zaken. De Unie moet niet optreden als medefinancier van fietspaden op het Groningse Hogeland. Nederlandse kiezers kunnen woensdag aangeven dat Europa te ver gaat, juist omdat het Verdrag voor negen tiende bestaande verdragsteksten bundelt en stroomlijnt.

Zal dat signaal in Brussel en Den Haag worden opgepikt? Laten we het hopen. Zelfs wanneer de boodschap niet overkomt, is dat geen reden om woensdag maar vóór het Verdrag te stemmen. De Unie bestaat bij de gratie van euroburgers die weten dat de uitvoerders van het Europese project hun grenzen kennen.

Flip de Kam is hoogleraar Economie van de publieke sector aan de Rijksuniversiteit Groningen en columnist van deze krant.