Let op de vernieuwingen in de Grondwet

Over de zogeheten Europese Grondwet bestaan veel misverstanden en in commentaren wordt de burger onnodig bang gemaakt, meent P.J.G. Kapteyn.

In de discussie die het referendum over het `Verdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa' ontketent, leidt alleen al de Nederlandse benaming van dit verdrag tot twee misverstanden die door sommige tegenstanders handig worden uitgebuit.

`Grondwet' betekent voor ons Nederlanders `staatsregeling', een bijzonder soort wet die de grondslag vormt voor het samenleven in een staat. Het `Verdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa' heeft een dergelijke vergaande ambitie niet.

De Duitse tekst van het verdrag vermijdt dan ook het woord Grundgesetz en spreekt over Verfassung, een term die minder snel associaties oproept met de Duitse grondwet. Beter zou het daarom zijn geweest om in het Nederlands het woord `constitutie' te gebruiken naar het voorbeeld van de Engelse en Franse versies van het verdrag (constitution). Dat lijkt ook meer in overeenstemming met het feit dat de `grondwet voor Europa' is neergelegd in een overeenkomst tussen 25 landen die door al deze landen moet worden bekrachtigd en alleen kan worden gewijzigd met instemming van al deze landen. Per slot van rekening dragen ook de grondverdragen van andere internationale organisaties, zoals de UNESCO en de Internationale Arbeidsorganisatie, de benaming `constitutie'.

In alle taalversies van het verdrag wordt in de titel gesproken van een constitutie voor Europa. Een slordigheid, want het gaat hier om een constitutie voor de Europese Unie. In de Nederlandse versie verhoogt dat de verwarring. De combinatie `grondwet voor Europa' wekt immers de schijn dat het verdrag een staatsregeling tot stand brengt die het staatkundig leven in de in de Unie verenigde landen in zijn totaliteit gaat regelen en aan hen het recht zal ontzeggen op een zelfstandig voortbestaan. Het spotje van de SP sluit daarbij naadloos aan: het angstaanjagende idee is geboren van een Europese superstaat, waarbij Nederland verwordt tot een machteloze provincie. Die vrees is ongegrond, want het `Verdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa' reikt niet verder dan tot het toch altijd nog beperkte werkterrein dat daarin met zoveel woorden aan de Unie is toegekend. Buiten dat werkterrein is en blijft de nationale grondwet het staatkundig leven van de deelnemende landen beheersen.

Misverstanden kunnen ook ontstaan als commentatoren niet weten, vergeten of verhelen dat de `Grondwet' voor het overgrote deel beginselen en regels bevat die in de loop der jaren al zijn vastgelegd in verdragsbepalingen, in afspraken tussen de instellingen van de Unie, en in de rechtspraak van het Hof van Justitie. Twee voorbeelden uit helaas vele illustreren hoe commentaren die daaraan voorbij gaan, de indruk kunnen wekken dat alleen door verwerping van de `Grondwet' Nederland zijn soevereiniteit kan behouden.

De `Grondwet' en het recht door de instellingen van de Unie vastgesteld, hebben voorrang boven het recht van de lidstaten. Dat is bepaald in het eerste deel van de `Grondwet'. Ontsteltenis bij sommige commentatoren: Nederland geen baas meer in eigen huis! Beseffen zij niet dat de nationale rechters al sinds de jaren zestig deze voorrang aan het Gemeenschapsrecht verlenen? En dat onze eigen Grondwet sinds 1953 een dergelijke voorrang toekent aan verdragsbepalingen in het algemeen?

Een ander wat ingewikkelder voorbeeld uit het derde deel van de `Grondwet'. Commentatoren is een bepaling opgevallen waarin staat dat de Uniewetgever de rechten kan omschrijven van onderdanen van derde landen die legaal in een lidstaat verblijven, evenals de voorwaarden voor hun toelating tot andere lidstaten.

Daaruit leiden zij af dat de misschien wel belangrijkste vraag op 1 juni het recht van Nederland betreft om zijn eigen immigratie te regelen en te bepalen wie recht heeft op Nederlandse sociale voorzieningen: stemmen we voor of tegen de afstand door ons land van dit recht aan de Europese Unie (EU) waarin Nederland vrijwel niets te vertellen heeft?

Een dergelijke suggestieve voorstelling van zaken gaat allereerst voorbij aan het feit dat al sinds de totstandkoming van het vrije personenverkeer in de jaren zestig burgers van EG-landen dezelfde behandeling moeten krijgen als Nederlanders, wanneer zij als werknemer of zelfstandige legaal in ons land verblijven.

Bovendien laat het de geheel daarvan afwijkende positie buiten beschouwing waarin migranten uit derde landen verkeren die tot Nederland of een andere lidstaat toegang hebben verkregen en daar legaal verblijven. Voor deze zogeheten derdelanders gelden speciale regels die de Raad van ministers inmiddels reeds op grond van het huidige verdragsrecht met eenstemmigheid heeft vastgelegd. Wanneer zij onafgebroken vijf jaar legaal in een lidstaat verblijven, over voldoende vaste en regelmatige inkomsten en over een voldoende risico's dekkende ziektekostenverzekering beschikken, en voldoen aan de integratievereisten die dat land mogelijk stelt, kunnen zij aldaar de status van langdurig ingezetene verwerven.

Dan pas en niet eerder krijgen deze derdelanders een recht op gelijke behandeling met betrekking tot sociale bijstand en sociale bescherming, zij het dat de lidstaten het mogen beperken tot de belangrijkste prestaties. Verder mogen zij in een andere lidstaat, met inachtneming van de daar toepasselijke procedures met betrekking tot de toegang tot de arbeidsmarkt, een economische activiteit uitoefenen als werknemer of als zelfstandige, mits ze ook in die lidstaat kunnen aantonen dat zij voldoen aan de eerder genoemde inkomens- en verzekeringseis. Er is wel heel veel fantasie voor nodig om te veronderstellen dat na invoering van de `Grondwet' een gekwalificeerde meerderheid van ten minste 15 van de 25 lidstaten die tevens ten minste 65 procent van de bevolking in de Europese Unie vertegenwoordigen, erop uit zullen zijn deze hoge drempels drastisch te verlagen.

Het wordt tijd dat de discussie over de `Grondwet' zich concentreert op de vernieuwingen die de Grondwet aanbrengt in het thans geldende recht van de Europese verdragen. Ruw geschat gaat het om niet veel meer dan 10 à 15 procent van de inhoud van de `Grondwet'. Voor de rest bevatten de grondwetsbepalingen bestaand verdragsrecht alsmede regels en beginselen afgeleid uit vijftig jaar rechtspraak en afspraken tussen de instellingen, soms verfraaid met enige toeters en bellen.

Aan die bepalingen en aan het recht dat op basis daarvan door de instellingen is vastgesteld, blijft Nederland gebonden, ook al zou het de `Grondwet' verwerpen. Dat is een niet onbelangrijk gegeven voor ons oordeel over de `Grondwet': de keuze in het referendum is beperkt tot die onderdelen die het bestaande Europese recht aanvullen of wijzigen.

Dat zijn met name de onderbrenging van alle vormen van samenwerking in één structuur (opheffing van de zogeheten driepijlerstructuur van de Unie), de vereenvoudiging en stroomlijning van de besluitvormingsprocedures, de uitbreiding van de gevallen waarin met gekwalificeerde meerderheid kan worden beslist, de regeling hoe die gekwalificeerde meerderheid totstandkomt, de versterking van de parlementaire democratie door uitbreiding van de bevoegdheden van het Europees Parlement en door het beter betrekken van de nationale parlementen bij Europese wetgeving, de codificatie van bij de toepassing van het Unierecht te respecteren grondrechten, en de instelling van een voorzitterschap van de Europese Raad en van een Europese `minister' van Buitenlandse Zaken.

Kortom: Europa is een gebouw met in de loop der jaren vele vleugels en aanbouwsels van uiteenlopende stijlen waarin je verdwaald raakt in een verwarrend stelsel van gangen en trappen en in een onoverzichtelijk geheel van al dan niet doodlopende ruimtes. Een grootscheepse verbouwing is voorzien. Muren zullen worden doorgebroken, en het stelsel van gangen en trappen zal worden gerationaliseerd.

Een fraaie nieuwe gevel zal de eenheid van stijl en de herkenbaarheid van het gebouw zichtbaar moeten maken. Maar het bouwvolume blijft vrijwel hetzelfde. De keuze is: zeggen we hier `ja' of `nee' tegen.

P.J.G. Kapteyn is oud-lid van het Europese Hof van Justitie.