De suiker is niet zo zoet meer

In Europa sluiten suikerfabrieken en krijgen boeren steeds minder voor hun bieten. Suiker was Europa's meest beschermde landbouwproduct – maar daar komt nu een eind aan.

De twee Nederlandse fabrikanten van suiker, CSM en SuikerUnie, sluiten allebei een van hun fabrieken waar ze bieten verwerken. 250 arbeidsplaatsen weg. Het Deense Danisco doet hetzelfde, zo kondigde het vorige week aan. 140 banen weg. Het Duitse Südzucker, veruit de grootste suikerfabrikant in Europa, wil zich meer gaan richten op de verkoop van vruchtensappen en voedselingrediënten. De bedrijven bezinnen zich op hun strategie nu ze weten wat hen boven het hoofd hangt. Brussel gaat snijden in de circa 2 miljard euro steun die de suikersector jaarlijks ontvangt.

,,We weten dat er veranderingen komen, en dat ze ingrijpend zijn'', zegt topman Jos van Campen van Cosun, het moederbedrijf van SuikerUnie. Volgens hem is het tijd om te handelen. ,,Onze marges komen onder druk door de nieuwe regels uit Brussel.''

De druk komt niet alleen uit Brussel. Ook de Wereldhandelsorganisatie vindt dat het anders moet in de suikerhandel, en de arme landen eisen eveneens hun rechten op.

De klap binnen Europa kwam een jaar geleden, toen de vorige eurocommissaris van Landbouw Franz Fischler een plan presenteerde voor de hervorming van de Europese suikersector. Jarenlang was de Europese Commissie al bezig het aanzien van de landbouw te veranderen en de boter- en vleesbergen weg te werken. De commissie stelde daarom productiequota in en schroefde prijssubsidies terug. In ruil krijgen de boeren inkomenssteun, die losstaat van de productie. De suikersector wist echter aan al die maatregelen te ontkomen. Suiker geldt daarom als meest beschermde Europese landbouwproduct. Daaraan komt nu een eind.

Het plan van Fischler loog er niet om (zie kader). De eurocommissaris stelde onder meer voor om over een periode van drie jaar de steunprijs van suiker met een derde te verlagen, en die voor suikerbieten met bijna 40 procent. Verder wilde hij een vermindering van de totale suikerproductie in Europa, met zo'n 15 procent.

Boeren en suikerfabrikanten protesteren heftig tegen de plannen. Volgens het Landbouw Economisch Instituut gaan boeren er 6 tot 50 procent in inkomen op achteruit, afhankelijk van de uiteindelijke invulling van de hervorming. ,,Ik zie wel in dat er een hervorming nodig is, maar dit plan is een onding. Een daad van willekeur'', zegt de Duitse bietenteler Jan Kirsch, tevens vice-voorzitter van de Internationale confederatie van Europese suikerbietentelers, de CIBE. Hij vreest dat in Europa tienduizenden bietentelers hun werk verliezen als het Fischler-plan doorgaat.

Maar het kan nog erger. De Wereldhandelsorganisatie (WTO) kondigde een maand geleden aan dat het EU-suikerbeleid ,,strijdig'' is met de exportregels van de WTO. Europa zal waarschijnlijk zijn suikerexport nog verder zal moeten inkrimpen dan de plannen van Fischler voorzagen. De WTO-uitspraak is een overwinning voor de grote suikerproducenten Australië, Brazilië en Thailand, die een klacht bij de WTO hadden ingediend over de Europese exportsubsidies. Europese boeren refereren in dit verband aan de recente liberalisering van de textielmarkt, die gunstig uitpakt voor China maar ernstige gevolgen heeft voor de werkgelegenheid in de Europese industrie.

De nieuwe landbouwcommissaris, de Deense Mariann Fischer-Boel, beschouwt het plan van Fischler als een ,,minimum''. Zij presenteert haar plannen over een maand, maar inmiddels is al gebleken dat zij de steunprijs nog verder wil verlagen. Fischer-Boel heeft haast: het huidige EU-suikerregime loopt op 1 juli 2006 af, en moet dan weer voor een periode van vijf jaar worden vastgelegd. Het wordt een heksentoer om voor die tijd een compromis tussen de lidstaten te bereiken. Zelf wil ze het liefst voor eind november al een akkoord bereiken. Omdat Europa volgens haar dan sterker staat bij de WTO-onderhandelingen over handelsliberalisering eind dit jaar in Hongkong.

Complicerende factor is dat ze nu ook rekening moet houden met de uitspraak van de WTO. Daarnaast zijn er de afspraken met een groep arme landen én met een aantal voormalige kolonies uit Afrika, de Caraïben en de Pacific (de ACP-landen). Deze ACP-landen mogen nu als een vorm van ontwikkelingshulp jaarlijks 1,6 miljoen ton suiker naar Europa exporteren, die het vervolgens met subsidie op de wereldmarkt afzet. De ACP-landen ontvangen voor hun suiker de hoge Europese steunprijs. Maar nu de WTO een plafond stelt aan de exportsubsidies die Europa mag verlenen, komt aan die praktijk waarschijnlijk een eind. Als de steun wegvalt zullen veel van die landen niet meer concurrerend kunnen produceren. Internationale organisaties als Oxfam pleiten ervoor rekening te blijven houden met de ACP-landen. De EU wil ze wel bijstaan bij het investeren in alternatieven.

Nog moeilijker krijgt Fischer-Boel het met de belofte die de Europese Unie heeft gedaan aan de groep van armste landen. Die mogen vanaf 2009 hun suiker zonder enige belemmering naar de EU exporteren, een initiatief dat Everything But Arms (EBA) heet. Bietenteler Jan Kirsch verwacht dat er onder de EBA-afspraak vele miljoenen tonnen suiker naar Europa zullen komen. ,,Dit voert de Europese suikerindustrie naar haar ondergang'', meent hij. Ook de Nederlandse minister van Landbouw Cees Veerman ziet hierin een probleem; hij vreest voor fraude. Zo zou Braziliaanse suiker ,,omgekat'' kunnen worden naar suiker uit een arm ontwikkelingsland en onder de EBA-afspraak voor een gunstige prijs op de Europese markt worden verkocht. Eerder stuitte de EU al op grootscheepse fraude met suiker uit de Balkan, toen Albanië ineens grote hoeveelheden suiker exporteerde. Aan de Balkanroute werd met een quotaregeling een eind gemaakt. De EBA-afspraak vergroot de druk op Brussel om de suikersector nu vergaand te hervormen, omdat anders straks een suikeroverschot zal ontstaan.

Sommige lidstaten gaan de plannen van Fischler veel te ver, zo bleek tijdens een informele bijeenkomst van landbouwministers in Luxemburg eerder deze maand. De Ierse minister Mary Coughlan keerde zich tegen een belangrijk onderdeel van het Fischler-plan: de verhandelbaarheid van productiequota. Volgens dit voorstel mag de ene EU-lidstaat zijn quotum verkopen aan een ander, als het zijn suiker niet langer concurrerend kan produceren als gevolg van alle hervormingen. De verkopende suikerproducenten strijken dan toch nog een mooi bedrag op – en eventueel de boeren als het om een coöperatief bedrijf gaat – terwijl de productie in Europa op peil blijft. Het moet leiden tot een efficiëntere suikerproductie, waarbij gebieden met gunstige bodem- en weersomstandigheden meer gaan produceren. Maar volgens Coughlan zal de suikerindustrie uit Ierland verdwijnen. ,,Het voorstel is volledig onwerkbaar'', zei ze in Luxemburg. ,,We hebben al een suikerfabriek gesloten en nu is er nog één over.''

Uit de uitgelekte plannen van Eurocommissaris Fischer-Boel blijkt dat ze de quota niet verhandelbaar wil maken. Zij zou een vierjarige opkoopregeling willen treffen, waarbij de boeren hun quotum aan de EU kunnen verkopen. In het eerste jaar van de regeling zouden ze een twee keer zo hoge prijs krijgen dan in het laatste jaar.

Volgens Nederlands minister van Landbouw Veerman zal het niet alleen voor Ierland, maar ook voor Zuid-Europese landen erg moeilijk worden rendabel te produceren. Finland, Zweden en de nieuwe lidstaten in Midden-Europa, zoals Polen en Hongarije, voorzien eveneens grote problemen voor hun bietenboeren en suikerfabrieken. Landen als Groot-Brittannië, Duitsland, Frankrijk en ook Nederland zullen hun voordeel doen bij een hervorming. Het zijn de landen die nu al efficiënt produceren, en die ook voor het verhandelen van quota zijn.

Toch kan de sector in Nederland nog verder verbeteren, vindt minister Veerman. Zo hebben de telers verhoudingsgewijs kleine percelen van ongeveer vijftien hectare. In de meeste landen zijn die vele malen groter en is de teelt dus efficiënter. Topman Jos van Campen van Cosun erkent dat. ,,Nu rijdt een vrachtwagen eerst naar boer A, en een dag later naar boer B een deur verder. Als je dat beter op elkaar afstemt kun je veel brandstof besparen.'' Ook denkt SuikerUnie erover, nu de fabriek in Puttershoek gesloten is, om de overgebleven twee fabrieken in Groningen en Dinteloord langer open te houden. Nu verwerken ze van eind september tot vlak voor Kerstmis hun bieten, zeven dagen per week en 24 uur per dag. Van Campen: ,,Als je een paar weken eerder begint en iets later eindigt kun je de productie van Puttershoek overnemen. Daarmee verlagen we de kosten.'' Daarnaast ziet hij mogelijkheden om bieten zo te veredelen dat hun suikergehalte verder omhooggaat.

De Duitse suikerfabrikant Südzucker maakt al poeder maken, klontjes, kandij, of schenkstroop, nu zoekt het nieuwe richtingen. Zo heeft het net een grote fabriek gebouwd in Seitz, bij Leipzig, waar suiker wordt omgezet in bio-ethanol, een alternatieve brandstof voor auto's. De Duitse overheid heeft de productie van bio-ethanol de laatste jaren flink gestimuleerd. Südzucker wil nu ook in Oostenrijk zo'n fabriek gaan bouwen. Maar volgens Frisch biedt bio-ethanol niet voor heel Europa een uitkomst. ,,Voor een fabriek alleen al betaal je 150 miljoen euro, en dan moet je er nog personeel inzetten. De Brazilianen, die al heel veel bio-ethanol produceren, kunnen dat veel goedkoper.''

In Europa gaan stemmen op om de hervorming uit te smeren over een langere periode, en niet over slechts drie jaar zoals Fischler heeft voorgesteld. Tijdens de bijeenkomst in Luxemburg pleitte de Hongaarse minister Ferenc Nyujto voor een ,,stapsgewijze'' hervorming. Veerman is hiervan ook een voorstander, niet alleen ten gunste van de Nederlandse boeren, maar ook voor die uit arme Afrikaanse landen. Bij een volledige liberalisering zou de suikermarkt grotendeels in handen komen van Brazilië, dat de laatste jaren enorm heeft geïnvesteerd in zijn suikersector. Afrikaanse boeren zouden dan van de markt worden geveegd. Veerman: ,,Ik kan Nederlandse suikerbietenboeren duidelijk maken dat zij de pas moeten inhouden. Daarmee helpen ze landen waar de suikerproductie niet van de grond komt doordat wij onze markten gesloten houden en onze suiker met exportsubsidies afzetten. Het gaat met name om Afrika. Waar ik geen zorg voor hoef te hebben, zijn landen als Brazilië.''

De Sugargroup, waarin de armste ontwikkelingslanden zich hebben gebundeld, pleit eveneens sinds vorige maand voor een stapsgewijze hervorming van het EU-suikerregime. ,,De EU heeft een zeldzame kans de armste landen te helpen een duurzame industrie op te bouwen die de levensomstandigheden van miljoenen mensen kan verbeteren'', zegt directeur Maurice Janssen. Hij denkt aan een overgangsperiode van tien jaar. Die zou buitenlandse investeerders meer zekerheid bieden om geld te stoppen in de suikersector van bijvoorbeeld Soedan of Mozambique. De Sugargroup ziet, evenals minister Veerman, mogelijkheden voor strategische partnerschappen met Europese suikerproducenten. Die zouden ruwe rietsuiker uit de arme landen kunnen importeren, om die vervolgens zelf te raffineren.

Vraag is wel of de Europese voorkeursbehandeling voor ontwikkelingslanden acceptabel is voor de WTO. Eurocommissaris Fischer-Boel wil daarom dat suiker bij de WTO als `gevoelig' product wordt aangemerkt, wat meer mogelijkheden biedt voor speciale regimes voor ontwikkelingslanden. Ook minister Veerman zegt in die richting te denken. Uiteindelijk zal de Europese consument van alle hervormingen weinig merken, meent bietenteler Kirsch. Producten waarin suiker is verwerkt worden volgens hem niet goedkoper. ,,Coca-Cola en Mars zullen hun prijzen echt niet verlagen. Ze steken de extra marge gewoon in eigen zak.''