Zalm heeft fout financieel beleid gevoerd

Niet de onderwaardering van de gulden bij de overgang naar de euro is het probleem. Het feit dat daarna geen terughoudend fiscaal beleid is gevoerd, en minister Zalm miljarden weg heeft gegeven aan lastenverlichting: dát is het probleem, betogen Roel Beetsma en Sweder van Wijnbergen.

De directeur van De Nederlandsche Bank Henk Brouwer zal niet geweten hebben wat hem overkwam toen de storm losbarstte na zijn interview over de instapkoers van de gulden bij de overgang naar de euro. In het interview gaf hij aan dat de gulden destijds ondergewaardeerd was. Brouwer zei hiermee niets nieuws; eerder had bijvoorbeeld Wellink, de president van DNB, hetzelfde gezegd. De timing was misschien ongelukkig, midden in de aanloop naar het omstreden referendum over de EU-Grondwet, waar deze kwestie overigens helemaal niets mee te maken heeft. Maar de echte olie op het vuur kwam van minister van Financiën Zalm. In evidente staat van verwarring door de onverwachte ophef kwam deze elke dag met een andere reactie.

Allereerst, nee de gulden was niet ondergewaardeerd; daarna bij Barend en Van Dorp, ja toch wel, maar dat was juist goed voor de Nederlandse economie. Vervolgens, na een helpende hand van het Centraal Planbureau, nee de gulden was niet ondergewaardeerd maar de D-mark overgewaardeerd (het begrip relatieve prijs is niet overal in Den Haag doorgedrongen). En als sausje erbij een venijnige persoonlijke sneer naar Brouwer, ook weer bij Barend en Van Dorp (wat een forum overigens voor een minister van Financiën). De ad hominem aanval op Brouwer was zeer Haags, maar geeft blijk van weinig begrip voor het belang van de institutionele positie van De Nederlandsche Bank. De burger kan zijn achterdocht vergeven worden.

Waar gaat dit nu eigenlijk over? Allereerst, in de commotie aangericht door de politiek worden twee zaken behoorlijk door elkaar gehaald. Midden 1998 werd besloten de onderlinge koersen van de euro-participanten te bevriezen op de dagkoers van de geboorte van de euro, 1 januari 1999. Dit was waar het interview van Brouwer over ging. Drie jaar later is de fysieke euro ingevoerd: munten en biljetten werden voor de corresponderende eurobedragen ingewisseld. De echte beslissing was de koerskeuze midden 1998, de omruil begin 2002 was niets anders dan een verandering van rekeneenheid zonder enig economisch effect, te vergelijken met het afstrepen van een paar nullen zoals dat regelmatig in landen met een hoge inflatie gebeurt.

Het gaat natuurlijk niet om de verandering van rekeneenheid in januari 2002, maar om de wel degelijk consequentiële keuzes ten aanzien van de instapkoers gemaakt midden 1998. Als er een foute beslissing is genomen, is deze toen genomen. Zalm gaf in zijn optreden bij Barend en Van Dorp aan dat de instapkoers niet geleid had tot hoge inflatie, vide de lage inflatie in 2002; hieruit bleek dat hem het verschil tusen de wisselkoerskeuze van 1998 en de verandering van rekeneenheid van januari 2002 niet helemaal helder was, een toch wel pijnlijke verwarring voor zo'n geroutineerde minister.

Wat betekent het eigenlijk, onderwaardering? Na het Akkoord van Wassenaar in 1982 bleven de loonkosten (en als gevolg daarvan de prijzen) in Nederland jarenlang kunstmatig achter bij de loonkosten en prijzen van onze handelspartners en exportconcurrenten op de wereldmarkt. Het gevolg was een vraag naar onze producten, zowel vanuit het binnenland als vanuit het buitenland, die het aanbodspotentieel bij de vigerende prijzen en lonen te boven ging. Dat is wat economen bedoelen met onderwaardering. Vandaar een te sterk aantrekkende conjunctuur, die in principe had kunnen worden afgeremd door de gulden tegen een hogere waarde in de euro op te nemen. Hierdoor zou ons concurrentievoordeel en dus de te snelle vraagontwikkeling zijn afgenomen.

Een dergelijke waardeverandering zou echter niet wenselijk zijn geweest met het oog op de stabiliteit op de financiële markten. Er heerste toen een zeer reële angst voor een ronde van competitieve devaluaties, door ministers van Financiën die, net als Zalm in zijn bovengenoemd interview, onderwaardering `goed' voor hun economie vonden. Aangezien onderwaardering via wisselkoersmanipulatie slechts een tijdelijk en artificieel voordeel oplevert, een voordeel dat bovendien ten koste van handelspartners gaat, werd destijds terecht besloten deze route naar goedkoop succes te blokkeren. Maar dat betekende ook: geen revaluatie van de Nederlandse gulden.

In plaats daarvan had Zalm een terughoudend budgetbeleid moeten inzetten om de vraag naar onze producten af te remmen. Dit is helaas niet gebeurd: hij heeft precies het tegenovergestelde gedaan. Eind jaren negentig waren de meevallers zo groot dat vakministers werden aangespoord om zoveel mogelijk extra bestedingsvoorstellen in te dienen. Erger nog, om het Belastingplan van de 21ste eeuw met zo weinig mogelijk politieke weerstand door te voeren, heeft Zalm 5 miljard gulden aan lastenverlichting weggegeven. Dit gebeurde op een moment dat de arbeidsmarkt krap aan het worden was en de economie duidelijke tekenen van oververhitting toonde.

Doordat Zalm in zijn budget van september 1998 olie op het vuur van de onderwaardering heeft gegooid, zijn de loonkostenstijgingen versneld. Deze loonkostenontwikkeling is uiteraard weer doorberekend in de prijzen. Het gevolg was een jarenlang relatief hoge inflatie die onze concurrentiepositie uiteindelijk weer heeft uitgehold, daarmee de initiële onderwaardering ongedaan makend.

Als het bij dat laatste gebleven zou zijn, was het allemaal niet zo erg geweest. Maar vanwege langlopende CAO's en het haasje-over springen bij achter elkaar afgesloten CAO's, wordt inflatie gekenmerkt door een hoge mate van persistentie. Dat wil zeggen, dat als de inflatie omhooggaat, deze te lang hoog blijft. Het gevolg was dat Nederland over het evenwicht heenschoot en van een goedkoop in een duur land veranderde. Daar zien we nu de zure vruchten van.

De huidige economische malaise wordt bovendien versterkt door een niet-aflatende stroom van bezuinigingsmaatregelen, allemaal stappen die niet nodig waren geweest als Zalm de verleiding van een expansief budget in een verkiezingsjaar had kunnen weerstaan. Feitelijk hebben alle belangrijke beleidsmaatregelen sinds het eind van de jaren negentig procyclisch uitgepakt: ze hebben de conjunctuurbeweging versterkt. Tijdens de grote euforie van enkele jaren geleden werd de kiem gelegd van de huidige achtergang. Dat is waar het debat naar aanleiding van Brouwers interview over zou moeten gaan: zijn constatering van onderwaardering was correct, desalniettemin was de keuze van instapkoers goed te verdedigen, maar het toenmalige kabinet had er op moeten reageren door een terughoudend fiscaal beleid, zoals zowel IMF als OESO ons toen ook adviseerde. De politiek besloot echter anders, en daarvan zien we nu het resultaat.

Het fiscale beleid van de afgelopen jaren heeft de economische instabiliteit onnodig vergroot, terwijl de langetermijntrend in de economische groei eerder is afgenomen dan gestegen. Meer economische instabiliteit leidt namelijk tot grotere onzekerheid over de rendementen van investeringen. Toegenomen instabiliteit kan daarom gezien worden als een extra belasting op investeringen, vandaar het lagere groeipotentieel. Bovendien komen innovaties vooral met nieuwe kapitaalsgoederen; dus een lagere investeringsgraad leidt ook tot een lagere innovatiegraad en lagere productiviteitsstijging. Daar helpt geen innovatieplatform tegen.

Roel Beetsma en Sweder van Wijnbergen zijn hoogleraar economie aan de Universiteit van Amsterdam.