Niet Barroso, niet Blair maar C. van Alphen en duizenden andere ambtenaren nemen de dagelijkse beslissingen in Europa

Je ziet ze niet, je hoort ze nooit. Zo'n 450 overlegclubjes van ambtenaren nemen in Brussel doorlopend beslissingen die het dagelijks leven van de Europese burger raken. Onderbelicht, maar: ,,Fenomenaal efficiënt.''

Voor liefhebbers van complottheorieën is Rue Froissard 36 in Brussel een heerlijk adres. Bij de gemiddelde burger is de plek volslagen onbekend. Het werk dat hier wordt verricht, komt slechts mondjesmaat ter sprake in de Europese Verdragen en de nieuwe Europese Grondwet. En toch is juist hier één van de belangrijkste machtscentra van de Europese Unie te vinden, onder kenners bekendstaand als de comitologie.

Dagelijks reizen hier duizenden ambtenaren van nationale ministeries uit alle hoeken en gaten van de Unie naar Centre Borschette aan de Rue Froissard om te beslissen over zaken die het leven van 450 miljoen Europeanen raken. Hoeveel lood mag er precies in ons drinkwater zitten? Wat moeten we betalen voor het overboeken van geld naar andere lidstaten? Welk invoertarief geldt voor computerschermen uit Azië? Stuk voor stuk ogen lijken het technische beslissingen, in de praktijk zijn het besluiten met grote gevolgen voor, in dit geval, de volksgezondheid en kosten van waterzuiveringsinstallaties, het bankwezen en de werkgelegenheid in de computerindustrie.

Alles aan het gebouw lijkt erop gericht deze macht te ontkennen. Geen majestueuze ingang met vijfentwintig nationale vlaggen, zoals bij de Europese Raad. Geen pretentieuze architectuur van glas en staal, zoals bij het Europees Parlement. Rue Froissard 36 is een gebouw zonder fratsen. Donkerbeige façade, sjofele glazen klapdeurtjes, een eenzaam EU-stickertje als enige aanwijzing dat hier iets gaande is. De naam van het gebouw, ontleend aan een onbekend gebleven Belgische eurocommissaris, is weggemoffeld op een steen even verderop.

,,Als je wilt weten hoe Europa echt werkt, moet je naar Borschette gaan'', had Mark Rhinard me een paar maanden eerder verteld. De Amerikaan Rhinard (31) is als onderzoeker verbonden aan de vakgroep bestuurskunde van de Leidse Universiteit. ,,Daar in Borschette zul je een fenomenaal efficiënt en effectief bestuurssysteem aantreffen, misschien wel een van de beste multi-nationale systemen ter wereld'', had hij gezegd boven een paar cappuccino's in café De Bruine Boon, vlak bij het Leidse station. ,,Tegelijkertijd vind je er de tragiek van Europa. Want zodra jij aan je vrienden die straks op 1 juni kunnen stemmen over Europa uitlegt hoe dat systeem in elkaar zit, heb je er weer een paar eurosceptici bij. Het heeft zo'n beetje alles in zich wat mensen tegenstaat aan de EU: ingewikkeld, ondoordringbaar, technocratisch en... zich uitbreidend als een olievlek.''

In 2002 liep Mark Rhinard korte tijd stage bij de Europese Commissie in Brussel, waarna hij een wetenschappelijk artikel schreef over het fenomeen comitologie. Het verbaast hem hoe weinig de gemiddelde Europeaan van zijn eigen bestuur weet. De grote politieke besluiten van de regeringsleiders, ja, die bereiken de meeste Europeanen nog wel: over de uitbreiding van de Europese Unie met Oost-Europa, over de toetreding van Turkije, over de versoepeling van het Stabiliteits- en Groeipact, dat soort grote zaken. Maar de waslijst van kleinere beslissingen die óók tijdens Europese toppen worden genomen haalt de media zelden.

En dat is raar, aldus Rhinard. ,,Want Europese besluiten worden vaak in algemene termen gesteld, in tegenstelling tot nationale. Dat moet wel omdat het om z'n enorm gebied gaat, met veel nationale eigenaardigheden. Dat geeft de uitvoerende macht, de ambtenaren, automatisch meer ruimte dan in een lidstaat.

,,Jean Monnet had in de jaren zestig al door dat Europa het beste een kleine bureaucratie in Brussel kan hebben; die regelt zoveel mogelijk in overleg met comités van nationale deskundigen, die de grote Brusselse besluiten in duizenden stukjes hakken. Dan kan meteen rekening worden gehouden met specifieke nationale omstandigheden.''

Als de regeringsleiders bijvoorbeeld besluiten alleen nog dubbelwandige olietankers toe te laten tot Europese havens, zoals ze in 2002 deden na de rampen met de (enkelwandige) tankers Erika en Prestige, begint in wezen de besluitvorming pas. Honderden verordeningen en afspraken met scheepsbouwers, rederijen, havenautoriteiten van Trondheim tot Thessaloniki moeten worden voorbereid. Hoe wordt ervoor gezorgd dat er genoeg dubbelwandige tankers beschikbaar zijn? Welke havens krijgen tijdelijk een ontheffing? Welke enkelwandige tankers mogen toch nog even doorvaren? Welke kosten worden door Brussel gecompenseerd? Het zijn allemaal kwesties waarmee grote belangen zijn gemoeid, maar die in stilte worden afgehandeld.

Schaal dertien regeert

Langzaam stromen de ambtenaren uit de 25 lidstaten zaal 0D Hallstein van Borschette binnen. Uit Den Haag is Corné van Alphen (39) met een vroege trein naar Brussel gekomen. Hij is beleidscoördinator plattelandsontwikkeling van het ministerie van Landbouw. Vriendelijk begroet hij zijn collega's uit andere landen, meestal ook beleidscoördinatoren van landbouwministeries. Europa blijkt hier te worden gerund door ambtenaren van, pakweg, schaal dertien (middenniveau).

Rond half tien opent de Portugees Jose Manuel Sousa Uva de maandelijkse vergadering van het zogeheten STAR-comité (Comité de Gestion des Structures Agricoles et du Developpement Rural). Sousa Uva is directeur plattelandsontwikkelingsprogramma's bij de Europese Commissie. Naast hem zitten acht ambtenaren van hetzelfde directoraat-generaal op een soort podium aan de kop van de zaal. Sousa Uva, een rijzige man met vriendelijke ogen, laat zijn blik over de ambtenaren uit de lidstaten glijden. Die hebben beneden hem aan lange rijen tafels plaatsgenomen, ieder achter een bordje met daarop hun landsnaam, ruim zestig man in totaal.

Het plattelandsontwikkelingsbeleid is een nieuw element van het Europese landbouwbeleid. De subsidiekraan voor landbouwproducten als boter en melk, die een halve eeuw geleden werd opengedraaid, wordt met elke landbouwhervorming verder dichtgeschroefd. Om de boer te helpen zich aan te passen en om zijn taken uit te breiden, bijvoorbeeld met natuur- en milieubeheer, stelt Brussel geld ter beschikking. Lidstaten mogen concrete voorstellen doen om hun boeren te helpen en om het platteland anders in te richten. Voor elke euro uit het fonds dat Brussel ervoor ter beschikking stelt, moet de lidstaat er wel zelf één naast leggen, de `co-financiering'.

Een lidstaat (welke dat is moet onbekend blijven, anders mocht de krant niet bij de vergadering zijn) stelt voor om boeren subsidie te geven om het gebruik van bestrijdingsmiddelen te registreren. Bij een voedselcrisis kunnen schadelijke middelen zo beter worden getraceerd. Een Scandinavisch land wil iets heel anders. Verbranding van bepaalde gewassen die daar veel voorkomen blijkt veel energie op te leveren. De Scandinaviërs willen graag geld voor hightech verbrandingsovens die de boeren hiervoor nodig hebben. Weer een andere lidstaat wil een puntensysteem dat boeren financieel beloont voor goed natuurbeheer, bijvoorbeeld het onderhoud van heggen, bossen of houtwallen.

Al deze plannen zijn eerder bij de Europese Commissie ingediend, waar een eerste schifting heeft plaatsgevonden. Stuk voor stuk worden de plannen die door de selectie zijn gekomen vandaag door de acht medewerkers van voorzitter Sousa Uva toegelicht. Aan het eind van de uitleg stemmen de ambtenaren van de verschillende lidstaten over elkaars voorstellen. Daarmee beslissen zij over het dagelijks werk van de boeren in Europa.

Als de boekhouding van schadelijke stoffen ter sprake komt, sputtert een ambtenaar ergens in het midden van de zaal tegen. ,,Ik snap het voorstel niet helemaal. Wat zijn dan die milieueisen precies? En hoeveel tijd is die boer kwijt met het bijhouden van die boekhouding?''

Op een toon van `Vader legt het nog één keer uit' licht de ambtenaar van de Commissie vanaf het podium de plannen nog eens toe. ,,De gemiddelde werklast voor de boer is ongeveer een kwartier per dag, zo wijzen onze berekeningen uit'', zegt hij. Een andere aanwezige mengt zich erin: ze heeft bezwaar tegen de methodiek van de financiële compensatie voor het bijhouden van de boekhouding. Ze wordt door Het Podium vriendelijk terechtgewezen: ,,Maar over dat element hebben we in onze vorige vergadering al een besluit genomen.''

De aanwezige ambtenaren worden vervolgens door Sousa Uva en zijn medewerkers beleefd doch dringend gemaand tijdig hun definitieve aanvragen voor nieuwe plannen in te leveren bij de Europese Commissie, zodat subsidieaanvragen alsnog kunnen worden toegekend. Anders dreigt `onderuitputting': geld dat beschikbaar is, wordt niet uitgegeven – een bekend euvel binnen de Europese Unie. ,,Laat u niet onnodig geld op de plank liggen. Onze dienst probeert u ter wille te zijn'', aldus Het Podium. ,,We komen graag naar u toe, mocht dat nodig zijn.''

Plots staat in de zaal de vertegenwoordiger van Duitsland op. Ze kondigt een conferentie aan in Potsdam over plattelandsbeheer, met symposium en werkexcursies. ,,U bent allen hierbij van harte uitgenodigd.''

Best een beetje machtig

Alle voorstellen worden met eenstemmigheid aanvaard. Scandinavische boeren kunnen met hun hightech ovens aan de slag. Collega's elders in Europa gaan geld verdienen met het bijhouden van heggen en houtwallen. De ambtenaren die daarover stemden vertrekken naar de lunch.

Corné van Alphen gaat graag naar de bijeenkomsten in Borschette, vertelt hij achter een bord pasta. ,,Je zou wel gek zijn als je als lidstaat geld aan je neus voorbij liet gaan.'' Maar dat is niet het enige. ,,Soms word je door andere landen op ideeën gebracht. Europa biedt geld, maar ook een platform voor de uitwisseling van ideeën. Dat puntensysteem voor goed natuurbeheer is misschien ook iets voor onze boeren.''

Allemaal best, intervenieert Suzanne Bont (36), landbouwattaché bij de Permanente Vertegenwoordiging, zeg maar de ambassade van Nederland bij de EU. Zij begeleidt Van Alphen bij zijn vergaderingen; ze bereidt samen met hem de vergadering voor en houdt hem op de hoogte van Brusselse ontwikkelingen. ,,Maar laten we er in ons enthousiasme alsjeblieft voor oppassen dat we bij het overnemen van elkaars plannetjes niet weer een heleboel nieuwe regels invoeren. De administratieve lastendruk voor veel boerenbedrijven is al zo hoog. Hier in Brussel zitten ze een paar gebouwen verderop nou juist te verzinnen hoe die omlaag kan.''

Hebben ambtenaren als Van Alphen veel mácht als ze in Borschette zitten? Nee, zegt hij. Bij dat woord moet hij aan heel iets anders denken. Vorig najaar mocht hij als voorzitter van een ambtelijke werkgroep het beleid voor plattelandsontwikkeling tussen 2007 en 2013 voorbereiden. Nederland was toen voorzitter van de Europese Unie. Velen dongen naar de gunsten van Den Haag, en dus ook naar die van hem. ,,Maar nu ik er zo over nadenk..'', peinst Van Alphen terwijl hij in zijn pasta prikt. ,,Als je al die duizenden beslissingen bij elkaar optelt die we daar aan de overkant in Borschette nemen, en die vaak heel praktische invloed hebben, in dit geval op de toekomst van boeren, tsja, dan is het toch best een beetje een machtig instituut.''

Een eventuele overnachting

Terug in Nederland doe ik Mark Rhinard verslag van de ervaringen – opnieuw in café De Bruine Boon te Leiden. Ik vat ze samen in drie conclusies:

1. Zet enkele tientallen ambtenaren maandelijks bij elkaar in een zaal, beloof ze geld voor de plannen die ze ontwikkelen, ondersteun die plannen met expertise et voilà: daar is weer een Europees programma met regels waar lidstaten mee te maken krijgen.

2. Niet alleen burgers, zelfs ambtenaren zijn soms het spoor bijster wanneer nu precies welk besluit op grond van welke overwegingen is genomen, zoals de ambtenaar in Borschette die bezwaar maakte tegen iets wat al besloten bleek te zijn.

3. De Europese Commissie, die macht heeft moeten afstaan aan de nationale lidstaten bij grote, in het oog springende onderwerpen als het Stabiliteits- en Groeipact of de Lissabon-strategie, heeft bij de uitvoering van praktische programma's juist veel overwicht.

Rhinard knikt. ,,Veel mensen'', zo reageert de Amerikaan, ,,denken dat anonieme Brusselse ambtenaren elke ochtend zitten te verzinnen hoe ze vandaag weer hun macht kunnen vergroten. Maar zo werkt het niet. Het is een veel subtieler proces, waarbij de Europese Commissie alleen voor de `setting' zorgt.'' Het zijn vaak de nationale lidstaten zelf met hun ambtenaren die voor meer Europese regels zorgen. ,,Maar vaak realiseren die ambtenaren zich dat oprecht niet. Zij zijn immers alleen maar radertjes in het systeem en hebben geen overzicht. Ze steken elkaar aan in hun enthousiasme voor nieuwe plannen. De macht van de comitologie zit niet alleen in het onderhandelen over de dubbelwandige olietankers, of over de precieze normen voor lood in drinkwater. Ze definieert ook nieuwe plannen en voorstellen die bijvoorbeeld boeren een nieuwe toekomst geven.''

De wetenschapper wil graag nog een andere mythe uit de wereld helpen: dat het bestuur in Brussel duur is. De hulpbureaucratie in Borschette is juist goedkoop, zegt Rhinard, zeker vergeleken bij nationale uitvoeringsinstanties die lastige klussen uitbesteden aan dure consultants. De gemiddelde expert in Borschette krijgt eten, drinken en een eventuele overnachting vergoed – hij of zij wordt even uitgeleend door zijn land. Door dit uitleensysteem kosten ambtenaren als Van Alphen de Europese Commissie gemiddeld zo'n 40.000 euro per persoon per jaar, schat Rhinard. ,,Dat is nog niet eens het salaris van een gemiddelde secretaresse bij de Europese Commissie.''

Bovendien, vervolgt hij, maakt het systeem in Borschette van de Europese Unie meer een Unie. ,,Van die comités gaat een ongelooflijk socialiserend effect uit. Dat blijkt ook uit jouw verhaal over de uitnodiging van die Duitse voor de conferentie in Potsdam.'' Met name voor ambtenaren uit de tien nieuwe lidstaten is het prettig om in overzichtelijke clubjes als het STAR-comité de geschreven en ongeschreven gebruiken te leren kennen: hoe je moet onderhandelen, welke lobbygroepen en experts ertoe doen, wanneer er gestemd moet worden en welke regels hiervoor gelden. ,,De waarde daarvan voor de cohesie van de EU is nauwelijks te overschatten'', aldus Rhinard.

Maar vanuit democratisch oogpunt zijn er ook nadelen. Rhinard beschreef er een paar in zijn eerdergenoemde wetenschappelijke artikel. ,,De buitenwacht zou meer moeten kunnen meekijken met wat er in die comités gebeurt. Welke opties zijn besproken, en welke zijn om wat voor redenen verworpen?'' Daarnaast realiseert vrijwel niemand zich dat in veel van de comités niet alleen ambtenaren zitten, maar soms ook deskundigen uit het bedrijfsleven. Dat is toch wel iets om even stil bij te staan, zegt Rhinard. ,,Want jullie in Europa zijn toch gewend publiek en privaat belang strikt te scheiden?''

Maar hij relativeert zijn bezwaar meteen. ,,Soms is de materie die wordt besproken zo complex dat met name kleinere lidstaten daarvoor geen deskundigheid in hun eigen ambtelijk apparaat hebben.'' Dan sturen ze een onderzoeker van een bedrijf naar Brussel. Zo praten er namens Nederland wel eens mensen van Philips mee, bijvoorbeeld over de inhoud van een bepaalde chip, aldus Rhinard. ,,Zo'n bedrijfsdeskundige wordt dan overigens wel begeleid door iemand van de Permanente Vertegenwoordiging van het desbetreffende land in Brussel. Deze houdt een oogje in het zeil.''

Superstaat-in-wording

Hoe begrijpelijk Rhinards uitleg ook is, ze roept nieuwe vragen op. Juist nu regeringsleiders overal in naam van meer democratie en openheid het Grondwettelijk Verdrag verdedigen, lijkt het raar dat daarin weinig woorden aan het netwerk in Borschette zijn gewijd. Een nieuwe reis naar Brussel is nodig, nu naar een europarlementariër die weet hoe het er in Borschette aan toegaat en die óók betrokken was bij de totstandkoming van de Grondwet.

In zijn kantoortje in het Europees Parlement kijkt Andrew Duff verbaasd op. Wie is er nou geïnteresseerd in comitologie, vraagt de vriendelijk ogende, helder formulerende Britse Liberaal-Democraat. ,,Thuis, in mijn kiesdistrict, krijg ik er van mijn kiezers nooit een vraag over. En als ik die wel krijg, haakt men snel af omdat het een afschuwelijk ingewikkeld onderwerp is.''

Duff vertelt over zijn werk in de zogeheten Conventie, de vergadering van vertegenwoordigers van lidstaten die onder leiding van Valéry Giscard d' Estaing, oud-president van Frankrijk, de tekst van de Europese Grondwet hebben geschreven. ,,Ik wilde aanvankelijk het woord comitologie in de constitutie hebben'', zegt Duff, ,,want het gaat hier om een machtig netwerk. Als het even hapert, stopt de hele Europese machinerie. Dan kunnen we hier als Parlement wel vrolijk wetten aannemen, maar die worden dan toch niet uitgevoerd. Iets dat zoveel macht heeft moet je zichtbaar maken, zeker in een grondwet.''

Toch kreeg Duff het niet voor elkaar om collega's van zijn standpunt te overtuigen. Duff: ,,Veel andere leden van de Conventie zeiden tegen me: doe maar niet, Andy. Want als je het wel doet, zeggen burgers, voor zover die de Grondwet gaan lezen: `Jeetje, krijgt Europa er alweer iets nieuws bij?''' Het beeld van Brussel als superstaat-in-wording zou ermee worden versterkt, aldus de Britse parlementariër.

Duff heeft er uiteindelijk vrede mee dat er geen grondwetsartikel kwam over het binnenwerk van de Europese macht. ,,Het Grondwettelijk Verdrag'', zegt hij, ,,verstevigt in enkele artikelen onze positie als controleur van de uitvoering van het beleid, dus ook van de comitologie. Dat is winst voor het Europees Parlement. Daarnaast ordent de Grondwet, in vergelijking met eerdere Europese verdragen, de taken van de wetgevende, rechtsprekende en uitvoerende macht beter. Daardoor wordt het bestuur van Europa begrijpelijker. En dat is winst voor de Europese democratie als geheel.''

WEBLOG EUROPA (www.nrc.nl) opent vandaag een discussie over de comitologie, waar ook politici en onderzoekers aan meedoen. Tweede-Kamerlid Lousewies van der Laan (D66) onthult hier hoe zij als jong ambtenaar bij de Europese Commissie voor het eerst met de macht van de comités in aanraking kwam.

[citaten]

`De comitologie noem ik altijd de onderwereld van het Europees bestuur. Er wordt aan de universiteit nauwelijks over gedoceerd, omdat niemand begrijpt hoe de comités precies werken.' Professor Joseph Weiler, bekleder van de Jean Monnet-leerstoel aan de Universiteit van New York

`De terugkerende debatten wie het in Europa voor het zeggen moet hebben – de Europese Commissie of de lidstaten – worden academisch. Het zijn de ambtelijke en wetenschappelijke experts die hun stempel drukken op het Europees bestuur.' Dr. Christoph Demmke, verbonden aan het European Institute of Public Administration, Maastricht