Voor

Het referendumdebat verzandt in beleidsproza van voorstanders (`slagvaardig') en bangmakerij van tegenstanders (`superstaat'). Men moet de zaak niet groter maken dan ze is, maar ook niet kleiner, zeggen W.T. Eijsbouts en Luuk van Middelaar. Als verdrag is het document inderdaad alleen een bevestiging en verruiming van in vijftig jaar opgebouwde samenwerking tussen de landen, alsmede een erkenning van een blijvende hoofdrol voor de nationale democratieën. Maar als Grondwet is het de schepping van een nieuwe situatie, doordat de landen expliciet een duurzame solidariteit voor de toekomst aangaan en daarvoor de onmisbare steun van hun burgers inroepen.

Het is een politieke daad.

Niet Europa, maar de tijd dendert voort

Tegenstanders gebruiken het beeld van een Europese trein die met onbekende bestemming voortdendert. Aan de noodrem trekken door `nee' te stemmen wordt dan als begrijpelijk verzet gezien.

Maar vraagt u zich eens af, medepassagiers-tegen-wil-en-dank, wat drijft die Unie voort? Zouden het, in plaats van snode machinisten, niet gewoon gebeurtenissen zijn? Europa is geen beschutte meccano-wereld, waaraan politieke ingenieurs naar hartelust sleutelen. Het verbond van lidstaten en bevolkingen groeide en groeit in de tijd onder de druk der omstandigheden.

Neem de val van de Berlijnse Muur, op 9november 1989. De decennia ervoor was Europa in politiek opzicht een sluimerend verbond. Opgericht na WO II ter voorkoming van een nieuwe Frans-Duitse oorlog, deed het zich voor als economisch project: een markt en een rechtsorde (tot tevredenheid van een zekere kleine, graag neutrale handelsnatie). Over de boze buitenwereld hoefde Europa zich het hoofd niet te breken, dankzij de Amerikaanse veiligheidsparaplu. Maar de val van de Muur bracht een oorlog op de Balkan, prille democratieën die aanklampten, Uncle Sam die ons in Joegoslavië eerst liet aanklooien en toen vernederde. Europa ontwaakte schoksgewijs. In Maastricht werd de knusse Gemeenschap een politieke Unie (1992), haperend bijgeplust met `Amsterdam' (1997) en ten slotte `Nice' (2001).

Een ander voorbeeld, 11 september 2001. Na de schrik en de rituele lotsverbondenheid vonden de Verenigde Staten een nieuwe vijand en vond Europa een nieuwe werkelijkheid. Dat bleek ook in de onderhandelingen over de Grondwet zelf. Een eerste deal tussen de 25 lidstaten stuitte in december 2003 af op fel Spaans en Pools verzet. Maar als gevolg van de terreuraanslagen van 11 maart 2004 in Madrid kantelde de situatie. Dat waren echte treinen met echte passagiers in de echte wereld. Meteen erna stemden de Spanjaarden de regering-Aznar weg wegens haar leugens hierover. Binnen twee weken had een nieuwe regering de koers verlegd naar de Unie en haar Grondwet; een half jaar later werd die ondertekend. Op 1 juni 2005 mag u op uw beurt `ja' zeggen.

Europa is geen doordenderende trein. Het is de tijd die doordendert. Daar helpt geen `Halt'. Een `nee' zet de tijd niet stil. De Grondwet brengt hem tenminste in het gareel.

Filosoof Ad Verbrugge zei hierover (Opinie & Debat, 30 april): De Europese Unie is in deze vorm niet nodig. Je hoeft (om oorlog te voorkomen) niet per se een aanzienlijk deel van je soevereiniteit over te dragen aan het instituut Europa. Er zijn veel welvarende Europese staten die voor hun rijkdom de EU niet nodig hebben. Terrorisme is geen probleem dat tot Europa beperkt blijft. (Voor bestrijding van milieuverontreiniging) heb je geen Unie nodig.

Grondwet Europa en Nederland naast elkaar

Kan Nederland zijn sociale- en drugsbeleid en andere nationale vrijheden en curiosa overeind houden tegen Europese pressie in? Het antwoord is `ja', want in de Unie geldt de hoofdregel dat elk land zijn principiële politieke keuzen kan maken al moet men moet die kaart natuurlijk met mate spelen.

De Unie beschermt ons niet tegen Nederlandse ministers die Europa als smoes of drukmiddel gebruiken om ons van vrijheden en verworvenheden af te helpen. Om die ministers (en ambtenaren) in de gaten te houden, is er het Nederlandse parlement. Je kunt zeggen dat ons parlement aan belang wint naarmate de ministers meer in de ban raken van hun Europese verantwoordelijkheden. De nationale democratieën vormen de onmisbare pijlers onder de Unie.

En de Nederlandse Grondwet? Die blijft tot in lengte van jaren gelden en het politieke leven in ons land vormgeven.

Hoe is dit te verzoenen met de komst van een Europese Grondwet? Dit is voor systematisch denkende mensen, onder wie juristen, moeilijk. Zij kennen een Grondwet als de laatste formele grond voor overheidsgezag en -bevoegdheden. Betekent voorrang van Europees recht niet dat de Unie uiteindelijk de baas is?

Nee. Waar het uiteindelijke gezag ligt, hangt ervan af. Een Grondwet dient vooreerst tot het organiseren van publieke vrijheid en verantwoordelijkheid. Waar en wanneer de lidstaten gezamenlijk verantwoordelijkheid moeten en kunnen nemen, daar is de Europese Grondwet. Waar het niet hoeft of niet kan, heersen de Grondwetten van de lidstaten.

Fractieleider Jan Marijnisse (SP) schreef hierover (Opiniepagina 18 april): De betekenis van ons land wordt teruggebracht tot 3 procent van de stemmen, nog minder dan de zeggenschap van Friesland in de Eerste Kamer. We verworden tot een machteloze provincie.

Grondwet brengt begrip en drama

Een Grondwet eist eenvoud. Dat is een eis van democratie. Eenvoud niet van tekst, overigens, maar van de verhoudingen. Geen enkele Grondwet is als tekst meteen begrijpelijk. De werkelijkheid die ze regelt (als het goed is) is dat wel: Wie staat er aan het hoofd van de staat? Waar ligt de macht? Wie controleert? Zo is het met de politieke werkelijkheid die door de Nederlandse Grondwet wordt vormgegeven.

De werkelijkheid van de Unie is op dit ogenblik onbegrijpelijk. Niemand weet waar de macht ligt. Onder een Grondwet verandert dat. Deze Grondwet heeft daarmee een groot intellectueel en cultureel belang. Europa is in vijftig jaar een deskundigenparadijs geworden, waarin en waarover de experts van mening blijven verschillen, zonder dat iemand er wijzer van wordt. Dit is ontoelaatbaar, want in onbegrijpelijke en complexe verhoudingen zijn de ambtenaren de baas die weten hun wegen te vinden.

Op gezag van deze Grondwet kan men de grote en krachtige denkschema's én de enkele taal van de Westerse constitutionele traditie op de Unie loslaten. Dan trekt de mist op. Men gaat in dezelfde begrippen spreken, wordt naar dezelfde eenvoudige vragen geleid. Is de Europese Raad de regering van de Unie? Hoe is die dan controleerbaar? Hoe zit het met dubbel burgerschap? Nog steeds zal men van mening verschillen, maar men spreekt tenminste over dezelfde dingen in dezelfde woorden. Europa wordt niet van het ene op het andere moment voor ieder begrijpelijk, maar zulk begrip komt binnen bereik.

De Unie wordt natuurlijk pas echter beter begrijpelijk naarmate ze boeiender wordt: naarmate ze een sterker politiek leven ontwikkelt. Soms ziet men daar al een glimp van, zoals in het fascinerende drama waarin kortgeleden de conservatieve Italiaanse kandidaat-commissaris Rocco Buttiglione ten onder ging. Aristoteles wist het al: de eigenlijke constitutie van de polis is niet de tekst, maar het politieke leven.

Historicus Ben Knapen schreef hierover (Opinie & Debat 16 april): Voorlopig blijft het probleem dat er geen Europees volk is, maar evenmin een Europese politieke elite. Er zijn Europese ambtenaren en er is een geleidelijk aan groeiende Europese, of liever internationale, zaken-elite. Maar deze laatste hanteert geen Europees maar Wall Street jargon.

Culturele eenheid niet nodig voor politieke eenheid

Europees bestuur kan niet democratisch worden, omdat de saamhorigheid van een demos ontbreekt, zo verwoordde onbehagen-filosoof Ad Verbrugge vorige week op deze plaats het Europese onbehagen. In sjiek jargon heet dit de no-demos these.

Waarom is dit onzin? In de Westerse traditie is het volk (of de natie) een schepping van politieke ontwikkelingen en instellingen, niet van culturele, taalkundige of religieuze eenheid. Heeft Zwitserland met al zijn regionale en linguïstische verscheidenheden geen volk? Hadden de VS wel een volk voordat de Constitution het uitriep? En Indonesië?

Culturele identiteit is evenmin een voorwaarde voor solidariteit. Anders waren de Amerikanen in 1944-45 wel thuisgebleven. Cultureel en etnisch gezien stonden wijzelf dichter bij het Germaanse broedervolk, alias de bezetter. Gelukkig ging en gaat de politieke band voor.

Hoe maken politieke instituties een volk? Een volk is een groep mensen met een territorium, een geschiedenis en een toekomst. Nuttig is een geografische grens. Hierin heeft de Unie vooralsnog geen vastheid. Maar ook de Amerikanen hadden lang hun eigen voortgaande frontier: Go West! De grens is dan niet uitdrukking van een verleden, maar van een toekomst. Een vijand of een oorlog wil wel helpen. Of simpeler: verkiezingen. Want hoezo zou Europa geen president kunnen kiezen bij gebrek aan demos? Het werkt andersom: wanneer wij in Europa een parlement of president kiezen, zijn wij een beetje één volk. Overigens rept de nieuwe Grondwet niet van een `volk'. Europa heeft `burgers'. De Grondwet rust op ,,de wil van de burgers en de staten van Europa'' (art. I-1). De burgers, dat zijn de Europeanen. De staten, daarin wonen de volken: de Fransen, de Ieren, de Nederlanders, de Maltezen. Zo bestaan nationaal en Europees burgerschap al sinds 1992 naast elkaar. Die situatie is in de Grondwet verankerd.

Bij Europese verkiezingen stemt u als Europees burger. In het referendum stemt u als lid van het Nederlandse volk, over de toekomst van ons land en van uzelf in de Unie. Of het nu `ja' wordt of `nee', volk blijven we.

Verbrugge zei hierover: Het Europese burgerschap zoals dat in het Europees Grondwettelijk Verdrag is geformuleerd, is veel te mager voor werkelijke saamhorigheid. Het is voor een juridisch-economische categorie. Heel veel mensen voelen zich geen Europees burger, maar in de eerste plaats Nederlander, Duitser of Fransman.

Binnenhof in Brussel

In een democratie is het belangrijk, te weten waar te demonstreren. Waar worden onze belangen behartigd, wie erop aan te spreken en wie niet? Studieduur bekort: op naar de Tweede Kamer. Bush naar Irak: het Malieveld helpt niet. Maar waar moet ik heen met mijn spandoek tegen de EU-vogelrichtlijn?

Hier gaapt het Europese gat tussen straat en staat. Wie spreekt namens wie met wie? Voor wie spreken de wandelgangen, comités en vergaderzalen van Brussel? De straat weet alleen: `Niet namens mij.'

De Grondwet helpt te onderscheiden waar je als burger vertegenwoordigd bent. Alvast niet bij de Europese Commissie: die doet voorstellen uit naam van het algemeen belang, dus namens niemand in het bijzonder. Wel bij parlement en raad, die over de wetten beslissen. Het Europees Parlement spreekt namens de burgers van de Unie; wie alle Europese burgers wil toespreken, moet dus daar zijn. De Raad van ministers daarentegen spreekt namens de lidstaten, inclusief hun bevolkingen.

Het zijn kleine groepjes demonstranten die de Brusselse gebouwen weten te vinden. Kan er meer? Jazeker. Neem minister Veerman, die voor Nederland in Brussel besluiten neemt. Die kun je tevoren melden wat hij namens Nederland moet zeggen. Bij thuiskomst wordt hij erop aangesproken. Dan antwoordt hij namens de Unie, want ook als hij persoonlijk is overstemd, moet hij verantwoordelijkheid nemen een Kamermeerderheid vinden voor een gezamenlijk Raadsbesluit. Dat maakt ons parlement nu al tot een Europese instelling, als controleur van de Nederlandse regering, voor zover die namens de Unie optreedt. De Kamer vergeet dat liever. Ze laat ministers en ambtenaren in Brussel hun gang gaan, ook al omdat de bevolking er niet om maalt.

De Europese Grondwet maakt een bewustzijnsverandering mogelijk. Moet Brussel de vogels redden? De nationale parlementen kunnen erover meepraten. Bureaucratische dossiers kunnen politieke wespennesten worden. Na boeren, Koerden en havenarbeiders te Straatsburg kunnen glazenwassers, asielzoekers en verplegers in Den Haag de straat op om onze inzet in Brussel. Dit kan voor de Unie een nationale publieke opinie mobiliseren zoals het de Europese parlementsleden in een kwart eeuw niet is gelukt.

Verbrugge zei hierover: Een aanzienlijke reductie van de invloedssfeer, de omvang van het budget en het ambtelijk beraad is noodzakelijk. Ik hoop dat Europa in de toekomst een andere model van samenwerking kiest dan nu in de Grondwet wordt beoogd, want die is gemodelleerd naar een quasi-staat, terwijl noch de staten noch de bevolking dat werkelijk willen.

Duidelijker rol Europa in nieuwe situatie

Waarom is onze regering zelf zo halfhartig over die Grondwet? Daarvoor zijn twee eenvoudige verklaringen. De eerste is dat onze politici, diplomaten en ambtenaren geen zin hebben in nieuwe spelregels. In het huidige Europa van de netwerken en de kongsies kennen ze de weg. Komt er een Grondwet, dan moeten ze politiek gaan bedrijven, democratische meerderheden zoeken. Daarin is de elite niet geoefend.

De tweede verklaring is de Haagse angst om in halszaken de directe lijn met Washington te moeten opgeven. Solidariteit tussen de Europese landen in de wereldpolitiek, en daar komt zo'n Grondwet op neer, eist dat men onder zwaar weer bij elkaar kruipt in plaats van uiteen te fladderen zoals gebeurde in de crisis rond Irak.

Inderdaad anticipeert de Grondwet op een tijd waarin Europa bij crises in zijn geheel moet optreden, met één standpunt en een gecoördineerd handelen. De Grondwet dwingt daar niet toe en kan dat ook niet. Alleen de omstandigheden kunnen dwingen.

Die omstandigheden zijn onderweg. Al enige tijd groeien Europa en de VS in belangen en oriëntaties uit elkaar. Uiteindelijk zal een nieuwe verhouding tussen de twee ontstaan, waarin Europa ook in wezenlijke zaken als een geheel optreedt. Dit wordt geen anti-Amerikaans Europa à la franÇaise. Daar zorgen de Britten wel voor. Het wordt ook geen Europa dat fysiek even sterk is als de VS. Dat is ondenkbaar. Wel een Europa dat, als het erop aankomt, zijn act together heeft, ook tegenover de VS.

De Grondwet dwingt de Nederlandse regering niet tot verandering op dit zeer gevoelige punt. Ze vraagt hoogstens, erover te denken; dat alleen bezorgt het Haagse establishment slapeloze nachten. Praktisch valt het wel mee: men kan zich voortaan primair op de Britten richten, wier positie door deze ontwikkeling wordt versterkt, in plaats van op de VS. De NAVO, wezenlijk element in de verhouding VS-EU, krijgt een plek als bestaanselement van de Unie (zie art. I-41(7)). Het wordt een Europa waarvan de buitenlandse politiek kan berusten op de instemming van zijn inwoners, ook de Nederlandse.

Oud-Brussel correspondent Ben van der Velden schreef hierover (Opiniepagina 4 mei): Bij een werkelijk debat over Europa zou het om de vraag moeten gaan hoe de Europese landen ervoor kunnen zorgen dat ze op wereldniveau iets te vertellen hebben. Het Europees Grondwettelijk Verdrag biedt geen uitzicht op op een politiek geïntegreerd en democratisch Europa.

Een aanbod dat je niet kan weigeren

In iemands `ja' of `nee' schuilt een menigte van betekenissen en effecten. `Nee' zeggen kan een uitspraak tegen Europa zijn, tegen de regering, tegen dit Verdrag, of tegen alledrie. Het kan daarover twijfel uitspreken of afwijzing. Wat kan het `nee' doen? Het kan heel bevrijdend zijn. En het kan bijdragen aan een Nederlands `nee' tegen het Verdrag. Maar wat dan?

Volgens de brochure van de Referendumcommissie ,,zullen dan vermoedelijk nieuwe onderhandelingen plaatsvinden over het Verdrag''. (p. 18). Dit is onjuist en misleidend. Een Nederlands nationaal `nee' leidt niet tot heronderhandelingen over het Verdrag. Waartoe leidt het dan wel? Tot een uitzondering voor Nederland op één van de regels en dan tot een nieuw referendum over het Verdrag. Bij een tweede `nee' zou ons land feitelijk de toekomst van Zwitserland en Noorwegen kiezen. Dat naderend perspectief is al genoeg voor toch-maar-ja, net zoals het was voor Ieren en Denen.

Is daarmee aan alle twijfels en afwijzingen recht gedaan? Integendeel. De neezeggers blijven met een kater achter, of ze nu door twijfels of afkeer werden bewogen, tegen Europa, de regering of het Verdrag. Belangrijker: Europa, de regering en het Verdrag gaan door.

Moeten we dan `ja' zeggen? Eigenlijk wel, ja. Wordt Europa ons niet gewoon verder door de strot geduwd, zoals het al jaren gebeurt, en is dat geen reden om toch maar `nee' te zeggen? Kijk liever naar de betekenissen van dit ene `ja'. Steun aan Europa, de regering, het Verdrag. Maar er is meer. Inderdaad is Europa de mensen opgedrongen, anders was het er niet geweest. Inderdaad is het ons leven binnengeslopen, anders was het er niet gekomen. Inderdaad is het een zaak van specialisten, ambtenaren en lobby's, waar de mensen buiten staan. Maar Europa gaat niet meer weg.

De vraag van het establishment, van de Europese regeringen, is nu: ,,Mensen, willen jullie verantwoordelijkheid delen voor onze gezamenlijke toekomst, in voor- en in tegenspoed? Willen jullie Europa aangaan in plaats van het te blijven ondergaan?'' Dit is geen door de strot duwen; het is een aanbod. Kan men het afslaan?

Historicus Lambert Giebels schreef hierover (Opiniepagina 29 april): In de huidige presentatie kun je alleen maar ja of nee zeggen tegen een ondoorgrondelijke woordenbrij.

www.nrc.nl/opinieLinks naar geciteerde artikelen

Eijsbouts is hoogleraar Europees constitutioneel recht aan de Universiteit van Amsterdam. Van Middelaar is politiek filosoof en werkt aan een proefschrift met als werktitel `Passage à l'Europe'.