Dure Deense souplesse

Met een combinatie van soepel ontslag, hoge uitkeringen en strenge reïntegratie heeft `het Deense model' gezorgd voor hoge groei en lage werkloosheid. In Nederland wil de regering de uitkeringen juist verder beperken. De SER is deze week akkoord gegaan.

Het kleine havenstadje Køge is, tot haar eigen verdriet, een voorbeeld van de weerbarstigheid van de maakbare arbeidsmarkt. Toen de grootste werkgever van de streek, de houtfabriek Junckers, in december 2003 in de problemen kwam, reageerde het bedrijf door onmiddellijk bijna een derde van zijn werknemers te ontslaan. Dat is in Denemarken aanmerkelijk makkelijker dan in Nederland. Junckers wist daardoor te overleven en hoopt deze zomer weer mensen aan te nemen.

Tot zover past het voorbeeld van Køge mooi in het succes-verhaal van het Deense model: door de flexibiliteit van de arbeidsmarkt kunnen bedrijven meebuigen met de heersende economische wind en daardoor overleven. Volgens deze theorie profiteren ook werknemers van de grote stroom vacatures die deze flexibiliteit met zich meebrengt, doordat ze daardoor sneller een baan vinden. Bovendien betaalt de staat in Denemarken de verplichte opleidingen of trainingen voor werklozen, de zogenoemde `activering'.

Maar anderhalf jaar na het massa-ontslag maken vijf vakbondsleden in een klein kantoor boven de haven de balans op – en die is ontnuchterend. ,,Van de 200 ontslagen werknemers hebben er 71 een vorm van training gevolgd. Van hen heeft er nu 28 een baan'', zegt Karsten Andreassen. Hij houdt zich namens de grootste Deense vakcentrale Landesorganisationen (LO) bezig met de activering. ,,Het is moeilijk in deze streek. Vooral oudere werklozen komen moeilijk aan de slag.'' Vakbondslid Steen Olsen vult aan: ,,En de ouderen gingen er als eerste uit.'' Olsen, net veertig, werkt nog wel in de fabriek.

Het Deense model voor de flexibele arbeidsmarkt is populair in Europa. Ook in Nederland kijken het kabinet en het maatschappelijk middenveld naar Denemarken, in de hoop een toverformule te vinden om de arbeidskosten omlaag te brengen onder druk van concurrentie uit Amerika en Azië, en tegelijkertijd een goed – en betaalbaar – systeem van sociale zekerheid in stand te houden. Voorlopig wordt overal in Europa bezuinigd op sociale zekerheid. Deze week nog bereikte de SER een voorlopig akkoord over het beperken van de WW-uitkeringen in Nederland.

Wat ís het model dat Nederland tot voorbeeld moet strekken? De bijnaam die de Denen er aan gaven is veelzeggend: flexicurity. Voldoende flexibiliteit voor de werkgevers, voldoende financiële zekerheid voor de werknemers. Het systeem rust op drie peilers: een soepel ontslagrecht, ruime werkloosheidsuitkeringen, en verplichte scholing of werkstages voor werklozen.

Vooral de eerste peiler duikt vaak op als Nederland aan het Deense systeem denkt. Het Deense ontslagrecht moet Nederlandse werkgevers als muziek in de oren klinken: geen toestemming vereist van rechter of overheid, korte opzegtermijnen, nauwelijks ontslagvergoedingen, geen extra ontslagbescherming voor oudere werknemers. De geringe ontslagbescherming leidt tot veel beweging op de arbeidsmarkt: veel ontslagen, maar ook veel nieuwe vacatures. Ieder jaar verwisselen 800.000 Denen van baan, aldus het ministerie van Werkgelegenheid – dat is bijna een derde van de totale beroepsbevolking van 2,8 miljoen.

Dat aanvaarden de sterke Deense vakbonden omdat de werkloosheidsuitkeringen hoog zijn en lang doorlopen. Denen mogen kiezen of ze zich tegen werkloosheid willen verzekeren. Ze zijn niet, zoals Nederlandse werknemers én werkgevers verplicht premie te betalen. Ze kunnen het geld ook in hun zak houden. Maar ruim 80 procent van de Deense werknemers kiest voor zekerheid.

De WW, van oorsprong een vakbondsverzekering, wordt voor tweederde betaald door de staat. De uitkering is gemiddeld ruim tachtig procent van het laatstverdiende loon. En gedurende vier jaar, ook voor werknemers die nog maar kort werkten voordat ze werden ontslagen. In Nederland is dat anders. Werklozen die hier minder dan vier jaar hebben gewerkt voor hun ontslag, krijgen maximaal zes maanden een uitkering, ter hoogte van zeventig procent van het minimumloon.

Zelfs de Deense vakbond vindt deze uitkeringen ,,riant'', zegt Helle Seerup, die zich binnen LO bezighoudt met werkloosheid en activering. Door het maximum van 640 kronen per dag ontstaan er wel problemen voor hogere inkomens, zegt Seerup. ,,Zelfs voor sommige van onze leden is dat bedrag veel minder dan 80 procent van hun inkomen'', zegt zij. ,,Voor academici is de uitkering vaak minder dan de helft van hun inkomen.'' LO vertegenwoordigt vooral laag- of ongeschoolde werknemers.

Dan is er de – kostbare – derde peiler: activering. Het op peil houden van het opleidingsniveau van werknemers, door een verplicht systeem van scholing en opleiding van werklozen, is volgens de vakbeweging `de crux' van het Deense arbeidsmarktmodel. Een werkloze in Denemarken heeft de plicht – of het recht, afhankelijk hoe je het bekijkt – om na uiterlijk een jaar een baan of opleiding te accepteren. De plicht, omdat hij anders zijn uitkering kwijtraakt. Het recht, omdat de kosten van de opleiding worden gedragen door de staat, en de banen worden geregeld door de AF, het Deense equivalent van het vroegere Nederlandse arbeidsbureau.

De AF beslist ook welke opleiding de werkloze gaat volgen, uiteraard in overleg met de werkloze zelf. ,,In het begin was dat anders, toen de regionale AF hele groepen tegelijk dezelfde opleiding gaf'', zegt Seerup. ,,Maar dat werkte niet. Dan waren er in een dunbevolkte regio opeens twintig buschauffeurs.'' Nu wordt met individuele plannen gewerkt, in de veronderstelling dat mensen gemotiveerder zijn om een baan te zoeken als ze zelf hun nieuwe functie hebben uitgezocht.

Deze opleidingsplicht werd eind jaren tachtig door de toenmalige sociaal-democratische regering ingevoerd, toen de werkloosheid in Denemarken meer dan tien procent was. In dezelfde hervorming werd overigens de duur van de werkloosheidsuitkering teruggebracht van negen jaar naar de huidige vier. Die hervorming heeft goed uitgepakt, zeggen zowel vakbeweging als werkgevers. Zelfs toen de economie op volle toeren draaide, eind jaren negentig, zijn de lonen niet sterk gestegen en ontstonden er geen tekorten op de arbeidsmarkt, zoals in Nederland.

De sterke Deense vakbeweging en de grootste werkgeversorganisatie, Dansk Arbejdgiverforening (DA), zijn opvallend eensgezind in hun lof van het Deense model. Dat komt vooral door de manier waarop de lasten zijn verdeeld. De directe kosten van het ontslaan van een werknemer zijn laag voor werkgevers: geen lange opzegtermijnen, geen gouden handdrukken. Ook zieke werknemers hoeven maar kort bij hen op de loonlijst te staan: de werkgever is enkele weken verplicht loon door te betalen, maar werkgevers kunnen zieke werknemers gewoon ontslaan. Die werknemers hebben dan weer recht op de – hoge – ontslagvergoeding. Die uitkeringen en dure opleidingen worden evenmin betaald door de werkgever. Alleen de werknemer betaalt een premie voor de WW, de rest wordt uit het belasinggeld betaald. De prijs voor het Deense systeem wordt, kortom, door de hele samenleving betaald, die hoge belastingen accepteert in ruil voor stevige sociale zekerheid.

Maar niet alles is koek en ei in de Deense staat. De vorige maand herkozen centrum-rechtse regering van premier Anders Rasmussen heeft al in zijn eerste regeerperiode hervormingen van het systeem in gang gezet. Eén daarvan is een beperking van scholing van werklozen. Nog maar de helft van de werklozen die na een jaar een vorm van activering moet aanvaarden, mag een opleiding volgen. De andere helft moet een gesubsidieerde baan accepteren: de werknemer krijgt gewoon zijn loon, het bedrijf krijgt een bedrag dat ongeveer 40 à 50 procent van de gemiddelde loonsom bedraagt. ,,Maar dat krijgen de bedrijven maximaal één jaar, meestal zes maanden of minder.'' Bovendien moet de werkloze nu ook een deel zelf betalen als hij een opleiding volgt.

Terecht, zegt bestuurder Henning Gaade van ondernemingsversvereniging DA. Hij noemt het huidige systeem van activering een ,,dure scholingsmachine''. Volgens hem is voor veel werklozen scholing een soort voortgezette werkloosheid. ,,De beste manier om aan een baan te komen is niet een opleiding, maar gesubsidieerd werken in de private sector.'' Cruciaal daarbij is dat de werkloze weer snel in het arbeidsproces terugkeert. Dat is volgens hem ook de gedachte achter de hervorming van de regering: in die visie is een opleiding oponthoud.

Een vereiste voor deze benadering is wel dat er genoeg van deze gesubsideerde banen zijn. ,,Dat is nog een probleem'', geeft Gaade toe. ,,Onze leden zijn niet altijd gelukkig met het idee dat ze een werkloze in dienst moeten nemen. Maar ze zien ook dat ze een maatschappelijke verantwoordelijkheid hebben.'' De oplossing ligt volgens de Denen in ieder geval niet in het creëren van speciale, gesubsidieerde banen, zoals de Nederlandse Melkert-banen. ,,Er is maar één arbeidsmarkt.''

De vakbeweging is erg ongelukkig met de bezuiniging op scholing. ,,Als het makkelijk is om ontslagen te worden, moet het ook makkelijk zijn om weer aangenomen te worden'', zegt Seerup van de Deense FNV. ,,En dat kan alleen als werknemers hun opleidingsniveau op peil kunnen houden, in plaats van tegen korting voor de werkgevers werken.'' Dat is volgens de vakbeweging hét wapen van de Denen in de globaliserende economie: het hoge opleidingsniveau van hun werknemers. En het activeren van werklozen mag dan ook wat kosten: 1,7 procent van het BNP om precies te zijn, vorig jaar. Dat is 5 procent als de kosten voor WW-uitkeringen en het prepensioen worden meegerekend.

Een ander bezwaar is dat de norm van maximaal vijftig procent scholing landelijk is. ,,Sommige regio's hebben nu eenmaal meer bijscholing nodig dan andere, omdat de verscheidenheid aan banenaanbod daar kleiner is'', zegt Helle Seerup.,,Het is noodzakelijk dat Deense model op alle drie de peilers staat. Anders zou het soepele ontslagrecht voor ons onaanvaardbaar zijn.''

Dat is geen loze uitspraak. In Denemarken is de vakbond sterk, gerespecteerd en actiebereid. Tachtig procent van de Deense werknemers is lid van een vakbond. In Nederland is dat ruim twintig procent. En er mag dan in Denemarken geen wettelijke bescherming zijn tegen massa-ontslagen, stakingen kunnen een overtuigend alternatief zijn.

In het Nederlands enthousiasme voor het Deense model zijn niet altijd alle drie de peilers even populair. Voorzitter Jacques Schraven van ondernemingsvereniging VNO-NCW laat geen kans onbenut om aan de hand van Denemarken de voordelen van een soepel ontslagrecht te bejubelen. Maar als lid van de SER zet hij binnenkort zijn handtekening onder een advies dat de WW-uitkeringen in Nederland beperkt. Het kabinet verwijst naast het ontslagrecht vooral naar de hoge arbeidsparticipatie in Denemarken. Die is in Nederland ook nodig om de kosten van de vergrijzing te kunnen dragen. Op reïntegratie, het onverplichte equivalent van de Deense activering, is de afgelopen twee jaar juist bezuinigd.

Top-economen Lans Bovenberg (tevens economisch geweten van het CDA) en Coen Teulings van de Universiteit van Amsterdam hameren juist op de combinatie. ,,De sleutel van het Deense succes is de combinatie. [...] Al deze drie elementen zijn essentieel'', schreven zij eind vorig jaar in deze krant. In dat artikel noemden zij de Deense arbeidsmarktpolitiek een ,,aantrekkelijk voorbeeld'' voor Nederland. ,,De Deense sociale zekerheid richt zich op het onderhoud van talenten, in plaats van op de afschrijving daarvan. De sociale zekerheid is een investeringsproject.'' Zij vinden dan ook dat Nederland de aanvaarding van scholing of arbeid verplicht moet stellen voor werklozen.

Denemarken mag voor Nederland een voorbeeld zijn, dat geldt ook andersom. De privatisering van de Nederlandse reïntegratiemarkt die enkele jaren geleden werd doorgevoerd, is een inspiratiebron voor grootscheepse hervormingen van de Deense manier van `activeren'. Nederland heeft een aantal jaar geleden de reïntegratie van werklozen en mensen in de bijstand geprivatiseerd. Gemeenten en UWV moeten nog wel betalen, maar mogen de diensten niet zelf meer uitvoeren. Die moeten ze inkopen op de 'reïntegratiemarkt'.