Usurpatie van macht

De Eerste Kamer eigent zich nieuwe rechten toe, vindt Rudy Andeweg. De bedachtzaamheid van senatoren is een mythe.

Het `avondje van Van Thijn' is in meerdere opzichten een droevige episode in onze parlementaire geschiedenis.

In de reacties tot nu toe wordt weinig aandacht gegeven aan wat de gebeurtenissen van gisteravond zeggen over de positie van de Eerste Kamer zelf. In het debat over de deconstitutionalisering van de burgemeestersbenoeming heeft de senaat geprobeerd de eigen bevoegdheden op te rekken. Grondwettelijk is het de taak van de Eerste Kamer om wetten die in de Tweede Kamer zijn aanvaard te toetsen en vervolgens te aanvaarden of te verwerpen. Nadrukkelijk is de bevoegdheid om wijzigingen aan te brengen in wetsvoorstellen voorbehouden aan de Tweede Kamer. In toenemende mate zien we dat de Eerste Kamer zich dit amendementsrecht toch toe-eigent. De meerderheid van de Eerste Kamer maakt goedkeuring van een wetsontwerp dan afhankelijk van indiening van een nieuwe wet (een `novelle') die in feite het voorliggende wetsontwerp amendeert. Pas als de Tweede Kamer de novelle heeft aanvaard, stemt de Eerste Kamer in.

Als het daarbij gaat om op het laatst nog ontdekte juridische ongerechtigheden die zo met een `technische novelle' gerepareerd worden, zullen slechts weinigen daar bezwaar tegen hebben. Meer en meer gaat het bij die novelles echter niet om reparatie van foutjes, maar om politiek-inhoudelijke wijzigingen. Beroemde gevallen zijn wetsontwerpen over de planologische kernbeslissingen (1985) en over de procedure voor gemeentelijke herindeling (1999). De Raad van State oordeelde in 1974 dat novelles uiteindelijk wel zijn toegestaan, als van dat middel maar spaarzaam gebruik wordt gemaakt. Sindsdien dwingt de Eerste Kamer steeds vaker novelles af en zijn ze ook steeds vaker inhoudelijk van karakter. Dat is op zich al reden om de Raad van State opnieuw over dit verkapt amendementsrecht van de Eerste Kamer te laten oordelen.

Daarvoor is na gisteravond des te meer reden. De PvdA-senatoren probeerden in feite novelles toegezegd te krijgen over het invoeringstijdstip van de gekozen burgemeester en over de bevoegdheden van de burgemeester over de politie. Deze onderwerpen staan slechts indirect in relatie tot het uit de Grondwet verwijderen van de kroonbenoeming. Zeker, pas na de deconstitutionalisering kan een gekozen burgemeester worden ingevoerd, en misschien dat daarbij dan ook de politietaak van de burgemeester ter discussie komt maar die wetsontwerpen zijn nog niet eens door de Tweede Kamer behandeld. In de Tweede Kamer, die wel een echt amendementsrecht heeft, bestaat de regel dat een amendement dat inhoudelijk geen rechtstreeks verband heeft met de inhoud van de wet die behandeld wordt, ontoelaatbaar wordt verklaard. Het is al helemaal ontoelaatbaar om in feite via een amendement op de ene wet een andere wet inhoudelijk te wijzigen. De Kamervoorzitter ziet hier op toe en neemt in voorkomende gevallen meestal het initiatief tot ontoelaatbaar-verklaring. Wat Van Thijn en de zijnen gisteren in feite probeerden, zou in de Tweede Kamer ontoelaatbaar zijn verklaard. De voorzitter van de Eerste Kamer had dit op zijn minst moeten signaleren. Doordat minister De Graaf toezeggingen heeft gedaan aan de PvdA-fractie, is een gevaarlijk precedent geschapen. Naast de twijfelachtige novelles eigent de Eerste Kamer zich nu het recht toe om bij het ene wetsontwerp wijzigingen in een ander wetsontwerp af te dwingen.

Voorstanders van de Eerste Kamer gebruiken nogal eens het argument dat die Kamer tenminste zorgt voor de rechtstatelijke toetsing van wetsontwerpen waarvoor in het partijpolitieke gewoel in de Tweede Kamer geen plaats meer zou zijn. Het onbeschaamde machtspolitieke spel en de ongrondwettelijke usurpatie van bevoegdheden waarvan wij gisteren getuige waren, ontkracht dat argument. En zonder dat argument is er eigenlijk niets dat nog pleit voor instandhouden van dat niet-verkozen orgaan.

Dr. R.B. Andeweg is hoogleraar politicologie aan de Universiteit Leiden. Hij was voorzitter van een PvdA-projectgroep die onlangs advies uitbracht over staatkundige vernieuwing.