Eer de spelregels van de democratie

De Grondwet is er niet om partijpolitieke spelletjes mee te spelen, vindt Rudy B. Andeweg. Maar dat is precies wat de PvdA doet in reactie op de voorstellen voor de gekozen burgemeester.

De noodzaak van staatkundige vernieuwing wordt het duidelijkst aangetoond door de manier waarop politici omgaan met voorstellen voor staatkundige vernieuwing.

Vorige week was het weer raak: de Eerste Kamerfractie van de PvdA kondigde aan tegen het uit de grondwet halen van de burgemeestersbenoeming te zullen stemmen. Niet dat de PvdA inhoudelijk bezwaren heeft tegen deze deconstitutionalisering – integendeel! – maar men heeft wel bezwaren tegen onderdelen van de plannen van het kabinet voor een gekozen burgemeester.

Die plannen zijn nog niet eens bij de Eerste Kamer ingediend, maar de medewerking van de PvdA is daar wel nodig om nu een tweederde meerderheid te halen voor de deconstitutionalisering, en niet voor de gewone meerderheid die minister De Graaf later nodig heeft voor het wetsvoorstel dat de gekozen burgemeester moet regelen. De PvdA speelt zo partijpolitiek met de grondwet. Vervolgens komen de (vice-)premiers en de fractievoorzitters van CDA, VVD en D66 bijeen voor geheim topberaad dat alleen formeel geen torentjes-overleg genoemd mag worden, maar verder in alles lijkt op oude partijpolitiek. De uitkomst is vanuit de logica van de partijpolitiek dan ook voorspelbaar: in het regeerakkoord (dat ook al niet meer zo genoemd mag worden) is de gekozen burgemeester vrijwel dichtgetimmerd, terwijl de formulering over de wijziging van het kiesstelsel allerlei varianten open laat. Dus zal bij de gekozen burgemeester niet veel meer dan de ingangsdatum veranderen en zal er nog flink gesleuteld gaan worden aan het curieuze kiesstelsel dat minister De Graaf heeft gewrocht. Of misschien komt dat kiesstelsel er helemaal niet: als de geruchten waar zijn, was D66-leider Dittrich wel bereid dat kroonjuweel in te wisselen voor een wijziging in het uitzettingsbeleid voor uitgeprocedeerde asielzoekers. Partijpolitiek ten top.

Er is in dit opzicht geen verschil met de manier waarop het paarse kabinet met staatkundige vernieuwing omging: er was toen (helaas) geen meerderheid in beide Kamers voor het correctief wetgevingsreferendum, laat staan een tweederde meerderheid. Dus werd die meerderheid per regeerakkoord afgedwongen. Vervolgens werd het voorstel ter finale stemming nog net voor de verkiezing van een nieuwe Eerste Kamer naar de senaat gestuurd, want men vreesde na die verkiezing zelfs met fractiediscipline geen tweederde meerderheid meer te kunnen halen. Toen dit alsnog stuk liep op de stem van die ene senator, forceerde D66 in de beste partijpolitieke tradities een kabinetscrisis.

Van dit partijpolitieke spel rond het referendum in 1999 loopt een rechtstreekse lijn naar het getouwtrek rond burgemeester en kiesstelsel van nu. Het is het trauma van de Nacht van Wiegel dat Thom De Graaf zich in bochten doet wringen om met voorstellen te komen waarvoor geen grondwetswijziging nodig is, en dus ook geen tweederde meerderheid na volgende verkiezingen. Zijn voorstellen zijn daardoor nodeloos ingewikkeld en intern inconsistent. Dit alles buiten de grondwet om regelen heeft bovendien als nadeel dat een volgend kabinet (zonder D66?) de hele zaak per gewone wet kan terugdraaien, en daarom heeft De Graaf ook haast. Er moeten `onomkeerbare stappen' worden gezet: in 2006 alle burgemeesters ontslaan om ruimte te maken voor burgemeestersverkiezingen, en de volgende Kamerverkiezing al met het nieuwe kiesstelsel. Het is geen wonder dat de Raad van State en andere adviescolleges weinig van de voorstellen heel laten, dat gemeentebesturen waarschuwen voor bestuurlijke chaos, en dat nu ook bij de regeringspartijen (en zelfs binnen D66) de weerzin groeit.

Regeerakkoorden, torentjesoverleg, en fractiediscipline: het zijn nu eenmaal onvermijdelijke instrumenten om in ons verdeelde land af en toe beleid tot stand te brengen. Maar bij staatkundige vernieuwing gaat het om de spelregels van de democratie, en daarbij hoort een breed draagvlak, ook buiten de regeringspartijen, en ook buiten de politiek, bij de burgers. Het is precies om die reden dat het moeilijker is om de grondwet te wijzigen dan om een gewone wet aan te nemen: twee lezingen waarbij tenslotte een tweederde meerderheid in beide Kamers is vereist, onderbroken door Kamerontbinding zodat de burgers zich in verkiezingen kunnen uitspreken over de grondwetswijziging.

In de praktijk is deze procedure volkomen uitgehold. De Kamerontbinding valt vrijwel altijd samen met reguliere verkiezingen en in de desbetreffende verkiezingscampagne speelt de grondwetswijziging nooit een rol. Er zullen nauwelijks burgers beseffen dat hun stem ook een oordeel over een grondwetswijziging inhoudt.

De tweederde parlementaire meerderheid daarna wordt bereikt via regeerakkoord en coalitiediscipline, al dan niet gecombineerd met een strategische timing van de behandeling in de Eerste Kamer. Mocht deze route toch te veel kans op mislukken met zich mee brengen, dan wordt het wijzigingsvoorstel zo aangepast dat er formeel-juridisch net geen grondwetswijziging voor nodig is.

Op deze manier is het onderscheid tussen gewone wetgever en grondwetgever vervaagd en zijn de spelregels voor onze partijpolitiek speelbal geworden van diezelfde partijpolitiek.

De meest noodzakelijke staatkundige vernieuwing is daarom herziening van de procedure voor staatkundige vernieuwing. In de eerste plaats dienen alle fundamentele spelregels van onze democratie in de grondwet te staan. Het is toch te gek dat cruciale spelregels (zoals het voorschrift dat het kabinet moet aftreden als de meerderheid van de Kamer een motie van wantrouwen aanneemt) niet met zoveel woorden in de grondwet staan.

De ruimte voor die nieuwe grondwetsartikelen kan makkelijk worden gevonden door een aantal nietszeggende of louter symbolische voorschriften te verwijderen. Voor wijziging van de aldus opgeschoonde grondwet blijft gelden dat daarvoor brede steun vereist is en dat ook burgers zich erover kunnen uitspreken.

Een simpele methode zou zijn dat het parlement al in eerste lezing met een gekwalificeerde meerderheid moet instemmen met het voorstel waarna de kiezers de kans krijgen om het voorstel eventueel af te wijzen in een verplicht grondwetsreferendum dat gelijktijdig met de eerstvolgende Kamerverkiezingen plaats vindt.

Deze procedure is minder tijdrovend dan de huidige procedure en voorkomt de beschamende combinatie van krakkemikkige voorstellen en partijpolitieke koehandel die de burger nu krijgt voorgeschoteld.

Prof. Dr. R.B. Andeweg is hoogleraar politicologie aan de Universiteit Leiden en schreef voor de PvdA een rapport over bestuurlijke vernieuing. Morgen gaat hij hierover op het NRC Handelsblad Nieuwscollege in debat met Eddy Schuyer, D66-fractievoorzitter in de Eerste Kamer. Campus Den Haag Leidse Universiteit, Lange Houtstraat 5, aanvang 17u.